Переход от административного централизованного управления к рыночным методам регулирования хозяйственной деятельности вызвал трансформацию всей образовательной системы и сильное расслоение ВУЗов. В условиях нестабильного социально-экономического развития страны встала задача диагностики ВУЗов, выявления депрессивных и проблемных ВУЗов и определения наиболее эффективных форм и методов государственной поддержки таких учреждений. В условиях ограниченности государственных ресурсов это способствовало, в частности, сначала программному буму (с обращением к программам как к способу финансовой помощи), а затем (при невозможности финансирования и реализации огромного количества федеральных целевых программ) и определенной девальвации программно-целевого подхода управления.
Ухудшение ситуации до масштабного кризиса потребовало инвентаризации реальных и потенциальных факторов, то есть созданию ЕОРО (Единой организации рейтинговых оценок).
Методику оценки в части использования пороговых (критических) значений индикаторов социально-экономического положения ВУЗов.
Осмысление зарубежного опыта Европейского Союза и совместная работа российских и европейских экспертов переинтерпретировало поднять качество образования на порядок выше.
Именно в таком аспекте они нашли отражение в позиции Министерства образования Российской Федерации (МО РФ) по содержанию и механизмам региональной политики.
В отличие от действующего документа, включающего «выравнивание условий социально-экономического развития образовательных учреждений регионов» в качестве лишь одной из целей региональной политики, вышеупомянутая Концепция трактует ее как «выравнивающую», направленную на экономическое развитие, на снижение чрезмерных пространственных социально-экономических диспропорций, требующих безотлагательного вмешательства федерального центра. Основным инструментом реализации “выравнивающей” региональной политики остаются федеральные программы.
Экспертиза основных процедур используемых оценок позволила выявить следующие методические закономерности и особенности рейтингового распределения высших учебных заведений.
В Федеральной целевой программе снижения дифференциации в сфере образования на 2002-2010 гг. и до 2015 г. зафиксированы новые принципы организационного механизма разработки и реализации программ направленных на повышение качества образования путем выделения образовательных учреждений при помощи рейтинговых оценок.
Таким образом, радикальное преобразование инструментов государственной поддержки образовательных учреждений связано с переходом от оказания ее через множество разрозненных и относительно автономных федеральных целевых программ к механизмам финансирования через консолидированные логикой «выравнивания» конкретные проекты.
К особенностям региональных рейтинговых наборов положительного свойства следует отнести привязку к экономическим (ценовым) и географическим факторам, а отрицательного – оперирование исключительно динамическими показателями. Так, наборы учреждений высшего образования состоят практически полностью не из самих натуральных или стоимостных показателей, а индексов, характеризующих их изменение за год. Очевидно, что такой набор может отразить не ситуацию на момент оценки, а интенсивность определенной тенденции. В то же время, безусловно, индексы ключевых индикаторов могут выгодно дополнить общий набор, фиксируя динамику ситуации и давая материал для прогноза ее развития.
Сфокусированность на вопросах выравнивания качества образования Российских ВУЗов – прежде всего через подтягивание депрессивных и отсталых учреждений до приемлемого уровня – требует формирования принципиально новой системы регионального мониторинга. Положения о государственной системе мониторинга социально-экономической, национально-этнической ситуации в ВУЗах Российской Федерации вошли в законопроект о региональной политике. Не рассматривая вопросы содержания и организации мониторинга, проработанные достаточно детально, отметим важную, если не ключевую, роль в нем количественных оценок ситуации. Роль эта определяется тем, что их результаты служат основанием для выбора объектов поддержки. В частности, круг учреждений обеспечивающих население высшим профессиональным образованием при помощи средств Фонда регионального развития, определяется на базе рейтинговой оценки, методика которой разработана в МО РФ.
Теоретические и методологические корни оценки лежат в науке аксиологии (теории ценностей). Оставляя за рамками данной работы методологический анализ оценочного подхода остановимся на методической схеме рейтинговой оценки.
Она базируется на содержании процесса оценивания, и ее основными элементами в частном случае являются:
-субъект оценивания;
-объект (точнее объекты) оценивания – административно-территориальные единицы (совокупность ВУЗов муниципального образования и др.);
-процедуры оценивания – действия, которые необходимо произвести;
-ранжированный и сгруппированный для целей селективной поддержки (перечень ВУЗов).
Содержание оценивания составляет сопоставление оцениваемого объекта с его идеализированным образом (образцом, эталоном, стандартом, нормой). И в этом определении заключены суть и структура оценки. Суть раскрывается через такие неотъемлемые признаки, как
1) субъект со своей задачей;
2) объект с конкретными свойствами-характеристиками;
3) предмет оценивания – связь между субъектом и объектом;
4) «базисный» объект с идеальными свойствами-характеристиками;
5) главное действие – сравнение. Структура – через последовательные действия, отражающие логику процесса оценивания.
Признаки и структура оценки взаимосвязаны, что становится очевидным при характеристике следующих оценочных процедур.
Субъект, решая определенную задачу, задает ценностную ориентацию, критерий оценки. В данном случае оценивается социально-экономическая ситуация или, иначе говоря, диагностируется состояние ВУЗов. Могут быть и другие задачи, например, «инвестиционная привлекательность», «дискомфортность северных условий». Определение критерия ориентирует на сфокусированный отбор оцениваемых позиций и характеризующих их показателей.
Характеристика состояния ВУЗа с помощью индикаторов (нормированных показателей) – индикация или индикативный анализ. Ее квалифицированное выполнение требует тщательной разработки набора индикаторов.
Оптимальный перечень индикаторов должен быть:
-ограниченным по количеству показателей;
-релевантным – ориентированным на отражение определенных, точно соответствующих задаче, позиций социально-экономического состояния ВУЗов;
-репрезентативным – способным отражать их полно и адекватно как в пространстве (с учетом объективных географических условий ВУЗов, так и во времени (т.е. фиксировать не только моментный срез с использованием статических индикаторов, но и динамику ситуации с помощью индексов);
-методически корректным – со значениями индикаторов, упорядоченными по одному вектору (например, «чем больше – тем лучше», но с учетом смысла индикаторов по качеству образования, стимулированию успеваемости и т.п.) или с алгоритмами, способными учесть подобную смысловую аномалию;
-структурно выдержанным – без сильных диспропорций в количестве и качестве индикаторов по выбранным позициям, что может быть достигнуто с помощью агрегирования (формирования сводных индикаторов, например по образовательной инфраструктуре).
Стандартизация индикаторов характеризует близость оцениваемых ВУЗов к образцу («стандарту», «идеалу»). При этом существенны два момента. Первый – содержательный, фиксирующий образец: средний уровень (российский или по федеральному округу), максимальный уровень (российский или окружной), мировой, пороговый (критичный по каким-либо основаниям). Второй – технический, указывающий на способ определения «расстояние» до базового, образцового значения (разница между индикаторами, их отношение и др.) При этом образец может быть, как внутри оцениваемой группы, так и вне нее.
Сопоставление ВУЗов не с образцом, а друг с другом, но с учетом близости к образцу, обеспечивается ранжированием (распределением по местам или рейтингам). Более логично для этого использовать спортивный принцип «подиума»: меньше номер места – выше рейтинг. Движение по ряду от «лучшего» ВУЗа к «худшему» происходит в зависимости от смысла индикаторов с убыванием или возрастанием их значений
Ранжирование может быть прямым, когда места определяются непосредственно по величине индикаторов, и косвенным, когда они расставляются по отклонениям от выбранного стандарта – баллам и другим относительным показателям. Ранжирование может проводиться до стандартизации и без стандартизации, что, в обоих случаях, на наш взгляд, снижает достоверность результатов.
Наиболее распространенным является сплошное ранжирование, когда места «присуждаются» подряд – от первого до последнего места.
Обратим внимание на неточность и противоречивость этого способа. Дело в том, что при отклонении рейтингов отдельных индикаторов от «образцовых» (а оно есть всегда), сводный рейтинг ВУЗа тоже будет отклоняться от первого места, которое, таким образом, может оказаться не занятым. Аналогично, кстати, и с последним местом (ведь не по всем показателям ВУЗ занимает последние места, что «поднимает» его сводный рейтинг с низшей ступеньки). Кроме того, практически мала вероятность равномерного уменьшения величины индикаторов, соответствующего порядку сплошного ранжирования: 1, 2, 3, 4 и так далее без пропусков мест.