Россия конца 90-х годов переживает период становления обновлённых основ государственности, укрепление её федеративных отношений. Учёными и практиками широко обсуждаются проблемы бюджетно-налогового федерализма. Предлагаются самые различные варианты бюджетно-налоговых отношений, вплоть до полярных. Существует мнение о необходимости переименования республик и других административных единиц в губернии (А. Солженицын и др.). Напротив, ряд областей и краёв выдвигают себя на статус республик. Процесс суверенизации в России внёс много противоречий в решение бюджетно-налоговых проблем. Негативно оценивается политиками договорная система решения этих вопросов. Заключение договоров между центром и отдельными республиками ставит последние в приоритетное положение перед другими, которые лишаются прежней финансовой помощи из центра в силу того, что республики, заключившие договора, не производят отчислений налогов в федеральный бюджет или отчисляют минимальную долю. Данная проблема требует своего решения, пока же ведутся «бюджетно-налолговые баталии», укрепляются лоббистские течения в парламенте при отставании сумм бюджетного финансирования, осуществляются огромные, зачастую экономически не оправданные, государственные расходы в виде финансовой помощи территориям. Многие учёные и практики, заинтересованные в процессе стабилизации бюджетно-налоговых отношений, видят выход из создавшейся ситуации в принятии Налогового и Бюджетного кодексов.
В условиях федеративного государства налоговая система состоит из федеральных, региональных и местных налогов. В России местное налогообложение – не только наименее разработанная область научно-практических знаний, но и самая противоречивая область правовых отношений. Юридически не урегулирована проблема баланса властных полномочий центра и мест, Закон о местном самоуправлении проблемы не решает, а Закон о местных налогах так и не принят. Механизм распределения налогов по звеньям бюджетной системы деформирован, как и баланс правовых полномочий между центральной властью и властью на местах. Такие же проблемы существуют и во взаимоотношениях региональных и местных властей.
Местные финансы и их составную часть – местные налоги необходимо относить к государственным и их нельзя сбрасывать со счетов при выработке стратегии экономической политики государства, не совершая при этом большой ошибки. В этой связи следует рассматривать необходимым утверждение в законодательном порядке социального налога в виде суммарной величины отчислений в государственные социальные фонды по типу западных стран. Это будет способствовать сопоставимости уровня налогового гнёта в России и в других странах при установлении закономерностей развития налогообложения, используемых в научном анализе при выработке экономической стратегии.
Современное состояние российского налогообложения свидетельствует о том, что в нём переплетены рыночные и административно-командные принципы организации взаимоотношений плательщиков с государством. Поэтому реформу российского налогообложения в 90-х годах отличает поступательно-возвратное движение. Это свойство сохранится до тех пор, пока не будут осуществлены структурные преобразования во всём хозяйственном механизме страны.
В основу построения налоговой системы РФ по состоянию на 1 января 1998 г. положены требования, предписываемые положениями новой редакции Закона РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» и двусторонними договорами федерального центра и некоторыми регионами. Правила, по которым строится налоговая система, приведены на рис. 1.
Представленные на рис. 2 способы сочетания принципов единства и децентрализации межбюджетных отношений обычно используются на этапе перехода от централизованной системы управления государством к экономическим методам регулирования экономики. По мере укрепления реальных федеративных основ государственности в России актуальной ставится проблема становления реального налогового федерализма.
Налоговый федерализм представляет собой правовую систему разграничения бюджетно-налоговых полномочий между уровнями власти и управления. Он предполагает сохранение принципа единства налоговой системы в качестве определяющего при её изначальной организации или в процессе дальнейшего реформирования. Этот принцип провозглашён в качестве исходного и в проекте Налогового кодекса, где определена стратегия налогообложения, унифицирующая национальный подход к организации налоговых отношений с требованиями, широко применяемыми в зарубежных странах.
Вместе с тем, как бы ни были унифицированы национальные системы налогообложения, в них сохраняется экономическая и политическая специфика развития общества. Отражает эту специфику реальный налоговый механизм, при формировании которого решаются 3 основных вопроса:
- С кого брать налоги? Брать их в большей мере с юридических лиц, чем с физических? Или, возможно, равномерно раскладывать налоговое бремя между юридическими и физическими лицами?
- Какими должны быть налоговые основания, т.е. базисные показатели производства и домашнего хозяйства, служащие основой для возникновения налоговых обязательств?
- Сколько брать с каждого базисного показателя (ставки налогов)?
Решение этих вопросов в разных странах различно, что не нарушает принципиальных основ организации фиска в соответствии с классическими правилами налогообложения. Исходя из принятых в каждом государстве условий организации налоговой системы, существуют следующие подходы к выбору основной налоговой базы.
1. Налогообложение результатов производства.
2. Налоги, формирующиеся на основе ренты (земельной, горной лесной и т.п.).
3. Налогообложение торговых оборотов.
4. Обложение капитала, недвижимости или отдельных имуществ.
5. Обложение потребления.
В зависимости потребления тех или иных видов налогов (больше прямых, меньше косвенных или наоборот) определяются особенности национального налогообложения. Научное обоснование и введение в общественную жизнь тех или иных налоговых форм (видов налогов), определение условий их сбора, зачисления в бюджеты различных уровней, установление мер налоговой ответственности при нарушении положений налогового законодательства – всё это характеризует зрелость национальных налоговых систем.
Таким образом, при разработке финансовых, бюджетных и налоговых законов важное значение имеет выбор, наряду с фундаментальными (экономическими) принципами, и организационно-правовых принципов построения налоговой системы. Как известно, налоговая система создаётся сообразно общественно-политическому устройству общества, типу государства, его задачам, принятым конечным целям и проводимой экономической политики. При построении налоговой системы особо важен выбор видов налогов, методов управления ими, т.е. конкретный налоговый механизм. Именно с выбора налоговых форм начинается реализация внутреннего потенциала категорий «налог» и «налогообложение». Теоретически функциональное предназначение налога как такового распространяется на все его формы, в которых он может быть использован на практике. Практически эта зависимость соблюдается в том случае, если имеются все необходимые предпосылки для применения налоговых форм, отражающих его внутренний потенциал. В рациональном налогообложении не должно быть ни одной налоговой формы, которая бы препятствовала накоплению богатства всеми участниками воспроизводства. В противном случае отдельные налоги будут только носить название «налоги», а в действительности будут представлять собой форму директивного изъятия из хозяйственного оборота финансовых ресурсов.
Налоговая система должна быть свободной и от малоэффективных налоговых форм, т.е. таких видов налогов, значительно превышающих величину налоговых поступлений. Такие налоги только запутывают и усложняют налогообложение, затрудняют налоговый контроль, отвлекая работников и электронные системы учёта от действительно серьёзных налогов.
Дореволюционная Россия имеет богатый опыт использования налогов. Древнейшим источником государственных доходов служили домены (государственные имущества: казённые земли, производства, леса). В то время налоговые взаимоотношения сторон носили частноправовой, а не публично-правовой характер. С древности и такие формы формирования казны государя (государства), как регалии. Считается, что регалии являются переходной формой к налогам. Поступления такого рода формируются в виде доходов от различного рода деятельности, монопольное право на которое принадлежит исключительно государству. В настоящее время во многих государствах регалии также используются как источник формирования государственных доходов. В России памятники и многие произведения искусства, клады можно назвать регалиями, монопольное право государства на владение ими закреплено в Конституции РФ [1]. Государственное монопольное право владения и извлечения из этого доходов реализуется при лицензировании использования недр, лесных, земельных, водных богатств. Это и есть типичные регалии. Формы извлечения средств и регалий различны. Это могут быть их государственная эксплуатация и прямое поступление средств в виде арендной платы, а также передача на условиях долевого пользования с частными предприятиями. Доходы в данном случае распределяются соразмерно соотношению государственных и частных долей в акционерном капитале.