Таковы основные направления и предложения по совершенствованию налоговых и бюджетных правоотношений. которые могут быть реализованы в Налоговом кодексе Российской Федерации, специальных налоговых законах, а также в бюджетном законодательстве в целях увеличения налоговых доходов местных бюджетов и их соответствия расходным полномочиям местных бюджетов.
Финансово-экономическая самостоятельность, а следовательно и самостоятельность вообще, местного самоуправления может быть обеспечена только в случае наличия достаточных средств для покрытия, как минимум, обязательных расходов местных бюджетов, а также при условии возможности долговременного финансового планирования.
Для создания условий для нормальной работы системы муниципальных финансов следует пересмотреть подходы к формированию и исполнению местных бюджетов. Во-первых, необходимо обеспечить четкое разделение муниципальных расходов на текущие и связанные с развитием муниципалитетов. Во-вторых, каждой категории расходов должны соответствовать достаточные доходы.
Институт местного самоуправления нужно укреплять и развивать не только ввиду его необходимости для оперативного и качественного решения локальных проблем и в частности проблем социального развития, но и по причине его крайней полезности для государственного строительства в целом — как противовеса центробежным устремлением регионов. Задача первостепенной важности — добиться формировании полноценных органов местного самоуправления повсеместно на всей территории России.
Только в результате осуществления всех этих мер может быть выстроена сложная система взаимного сбалансированного контроля региональных и местных органов власти, способствующая стабилизации всего государственного организма Российской Федерации.
3.2. Существующие проблемы и недостатки в законодательстве по местному налогообложению.
Налоговый кодекс не предусматривает каких-либо налогов и сборов, устанавливаемых органами местного самоуправления самостоятельно.
Аналогичная ситуация складывается и с соблюдением прав местного самоуправления по самостоятельному формированию, утверждению и исполнению местного бюджета, управлению муниципальной собственностью (к которой, кстати, относятся в том числе и средства местного бюджета) в результате принятия Бюджетного кодекса.
В связи с тем, что налоговое и бюджетное законодательство (в части вопросов муниципального права) не могут противоречить Конституции РФ и законодательству о местном самоуправлении, возникает ряд вопросов:
вопрос о том, во имя каких целей все налоги в России стали по сути федеральными?
какие аргументы, более веские, чем приведенные выше положения Конституции и законодательства о местном самоуправлении, послужили основанием для фактической ликвидации местных налогов и сборов?
Представляется, что одним из основных факторов «федерализации» налоговой системы являлся довод о «налоговом беспределе» на местном уровне и о многочисленных и разнообразных налоговых поборах, установленных органами местного самоуправления,
На местном уровне эффективность обратной связи по вопросам налогообложения и учета интересов налогоплательщиков гораздо выше, чем на областном или федеральном уровнях. Кроме того, установление налогов и сборов является одной из форм реализации представительным органом власти своих властных полномочий путем принятия налоговых решений. А орган власти, принимающий любое решение, по определению имеет право на ошибки, в том числе, при установлении налогов, за которые он же и отвечает.
В настоящее время практически во всех представительных органах местного самоуправления количество представителей бизнеса составляет не менее 50 % от общего числа депутатов. Столь высокий уровень представительства вполне обеспечивает баланс интересов власти и налогоплательщиков, а также является необходимым и достаточным препятствием для налогового произвола.
Таким образом, утверждения о налоговом произволе в настоящее время вряд ли убедительны как аргумент в пользу отмены института местных налогов.
Другим аргументом сторонников «федерализации» налоговой системы является своеобразная трактовка средств обеспечения конституционного положения об едином экономическом пространстве, в том числе: единства налоговой системы, необходимости унификации налоговых платежей, равенства налогового бремени; запрета на налоги, нарушающие единство экономического пространства; запрета на налоги, прямо или косвенно ограничивающие свободное перемещение товаров, услуг, финансовых средств.
Безусловная необходимость единого экономического пространства внутри государства очевидна и не вызывает сомнений. Для его обеспечения Конституции РФ запрещает устанавливать на территории России таможенные границы, пошлины, сборы и какие-либо иные препятствия для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, а также относит необходимый и достаточный перечень вопросов к ведению Российской Федерации и к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ.
К этим вопросам относятся (приведем исчерпывающий перечень): федеральная собственность и управление ею, правовые основы единого рынка, финансовое регулирование, федеральные экономические службы, федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития, таможенное регулирование, кредитное регулирование, валютное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики, разграничение государственной собственности и общие принципы налогообложения и сборов.
Среди предметов ведения Российской Федерации отсутствуют такие вопросы, как, например: местный или региональный бюджеты, местные или региональные налоги, муниципальная собственность, муниципальные экономические службы.
Отсутствуют в тексте Конституции и такие понятия как, например, «единство налоговой системы», «единая налоговая политика», «равное налоговое бремя».
Полагая, что управленческое воздействие (в виде налогового изъятия) должно быть адекватно состоянию объекта управления, оценим однородность экономического пространства на территории Российской Федерации.
Очевидно, что между различными регионами и между муниципальными образованиями внутри регионов объективно сложились существенные отличия по таким параметрам, как природно-климатические и географические условия, состав и структура промышленного потенциала, уровень цен на товары, работы и услуги, уровни занятости населении, доходов населения, оплаты труда, уровни бюджетной и социальной обеспеченности населения и др.
В столь различных условиях доходность предпринимательской деятельности, отраслевая структура бизнеса, состав и структура товарного рынка на различных территориях будут столь же существенно отличаться друг от друга. При этом, в случае выполнения положений статей 8 и 74 Конституции, названные выше различия принципиально не нарушают единое экономическое пространство.
В таких условиях утверждения необходимости унификации налоговых изъятий, о «равном налоговом бремени», о «едином налоговом пространстве» выглядят, по меньшей мере, преждевременными.
Наибольшие нарекания вызывают именно «унифицированные решения», например одинаковые размеры денежного содержания государственных служащих, пенсий, пособий, единые нормы затрат в различных регионах и городах и т.п.. Пенсия в 500 руб. с учетом покупательной способности рубля в Ульяновске, в Самаре или в Москве - это далеко не одно и то же. Это не только несправедливо, но и неправильно.
Отметим также, что одной из задач налогового регулирования (которое осуществляется путем установления тех или иных налогов) является регулирование структуры товарного рынка. Применительно к конкретным видам продукции, товаров, работ или услуг налоги могут и должны использоваться не только для стимулирования деловой активности, но и для ее подавления. Данное налоговое решение принимает представительный орган власти с учетом условий конкретной территории и принятых задач ее развития.
Запрет на налоги, прямо или косвенно ограничивающие свободное перемещение товаров, услуг, финансовых средств, исключает возможность такого регулирования и лишает территориальный орган власти возможности влиять на процессы функционирования территории.
Даже в рамках «федерализованного» Налогового кодекса допускаются различные налоговые ставки по региональным и местным налогам, допускается «не введение» того или иного налога. В данном случае Налоговый кодекс, несмотря на рассматриваемый «исходный лозунг», сам допускает установление налогов, ограничивающих свободное перемещение товаров, так как регионы, устанавливая по сравнению с соседями «усиленный» налоговый режим, по существу препятствуют перемещению части товаров на свою территорию. Кроме того, налоговый режим региона может стать таким же препятствием и в случае, если в соседних регионах будут установлены льготные налоговые, режимы.
Вывод: единое экономическое пространство по параметрам, не оговоренным в Конституции РФ, вряд ли возможно, а тезис о необходимости его обеспечения не может служить достаточным основанием для фактической отмены местных налогов.