Следовательно, обоснованным является принцип «демократического централизма», обеспечивающий иерархичность в построении единой централизованной системы государственных органов, а также соподчиненность государственных органов, действующих на разных территориальных уровнях государственного управления.
§2. Материально-финансовая база деятельности местных органов государственной власти.
Материально-финансовая база местных Советов, представляющие собой совокупность экономических и юридических средств осуществления поставленных перед ними задач, определяют характер участия этих органов в решении общегосударственных и местных дел.
Считалось, что реальная сила Советов определяется тем, что, будучи представительными органами власти народа, они выступают распорядителями его основных богатств. Следовательно, в широком плане материальную основу (базу) деятельности Совета любого уровня составляют все богатства, которыми владеет и распоряжается государство.[49]
Однако непосредственно объем и содержание деятельности местных Советов, а значит, в какой-то мере и место, занимаемое ими в системе органов власти, определяют размеры, а также структура той части общенародного достояния, которая специально закреплена за ними, составляет их «собственную» материально-финансовую базу.
Поскольку на первых порах органы власти на местах брали под свое попечительство все, что находилось на их территории, они так или иначе вторгались в деятельность предприятий, которые имели общегосударственное значение. Это приводило к нежелательным последствиям и вскоре потребовало действий, ограждающих наиболее важные объекты от вмешательства местных органов власти, а также тех органов центрального аппарата, которые не были компетентны в соответствующей сфере. Это было началом разграничения национализированных объектов хозяйствования между Советами различных ступеней. Согласно Инструкции «О местных экономических органах», изданной ВЦИК 10 февраля 1920 г., все предприятия республики в отношении управления ими подразделялись на три группы. Одна из них именовалась: «предприятия местного значения»[50].
В ноябре 1923 года ЦИК СССР утвердил Положение об имуществах местных Советов и отнес к ним: а) государственные имущества, находящиеся на территории местных Советов, не подведомственные центральным органам Союза ССР и союзных республик и не вошедшие в состав предприятий общегосударственного значения; б) имущества, поступающие в ведение местных Советов на основании особых распоряжений. Основные положения об имущественных правах местных Советов, утвержденные ЦИК СССР в 1929 году, указывали, что «имуществом местного значения признаются все государственные имущества, не отнесенные в соответствии с законодательством Союза ССР и союзных республик к имуществам республиканского или общесоюзного значения»[51].
Таким образом, практикой государственного строительства первых же лет Советской власти был введен принцип закрепления за местными Советами государственных имуществ, которые не имеют союзного или республиканского значения, расположены на территории соответствующей административно-территориальной единицы и обслуживают исключительно или преимущественно нужды местного населения. Совокупность этих имуществ составляло «местное хозяйство», или «хозяйство, подведомственное местным Советам». В него включалось большинство объектов местной промышленности, жилищно-бытового и социально-культурного назначения, часть сельскохозяйственных предприятий и организаций, а также предприятий, перерабатывающих сельскохозяйственное сырье, занятых разработкой местных строительных материалов, и некоторые другие.
Не менее важное значение, чем совокупность подведомственных предприятий, учреждений и организаций, имеет для местных Советов наличие самостоятельных финансов. Будучи и предпосылкой и следствием размежевания «сфер влияния» между органами власти различного уровня, местные финансы позволяли центральному аппарату сосредоточиться на решении проблем федерального и общенационального масштабов. Одновременно их существование стимулирует развитие инициативы местных работников, вносит в их деятельность элементы хозяйственного расчета.
Прежде всего, следует принять во внимание, что далеко не всегда был одинаковым смысл, вкладываемый в понятие «местный бюджет».
Конституция РСФСР 1918 года и принятое на ее основе Положение о денежных средствах и расходах местных Советов различали в деятельности последних: а) выполнение задач общегосударственного характера; б) руководство делами местного значения. Указывалось, что в первом случае их нужды покрываются средствами, отпускаемыми государственным казначейством, во втором- за счет местных источников, а поскольку существовал порядок «двойного финансирования» нужд административно-территориальных единиц, составляемые местными Советами сметы (бюджеты) включали в себя лишь часть получаемых ими доходов, часть производимых расходов. Такой порядок соответствовал условиям того периода, но не мог существовать долго, ибо, осложняя работу центрального аппарата, снижал заинтересованность местных работников в экономном расходовании средств. Поэтому Основной Закон РСФСР 1925 года провозгласил: «Все местные доходы и все местные расходы объединяются в местных бюджетах в порядке общесоюзного и республиканского законодательства» (ст. 83)[52].
В 1926 году ЦИК СССР отменил единую детализированную систему финансирования части местных нужд из общегосударственных ресурсов, предусмотрев образование в общесоюзном и республиканских бюджетах фондов регулирования нижестоящих бюджетов[53]. В этом же документе отражаются доходы, идущие на покрытие нужд административно-территориальной единицы, и те, что поступают из местных источников, и те, что местные Советы ежегодно получают в свое распоряжение из общегосударственных ресурсов. Первые носят название закрепленных доходов, вторые - регулирующих.
В Конституции РСФСР 1937 года предусматривалось, что в бюджеты автономных республик и местные краевые (областные) бюджеты, а также в бюджеты автономных областей, национальных и административных округов, районных, городских и сельских Советов включаются доходы от местного хозяйства, отчисления от поступающих на их территорию государственных доходов, а также поступления от местных налогов и сборов в размерах, устанавливаемых законодательством СССР и РСФСР[54].
Разграничение доходов и расходов по Конституции РСФСР 1978 года осуществлялось в соответствии с Законом РСФСР «О бюджетных правах Российской Советской Федеративной Социалистической Республики, автономных Советских Социалистических Республик и местных Советов депутатов трудящихся РСФСР». В соответствии с этим законом принятом 16 декабря 1961 года бюджетное устройство РСФСР определяется государственным устройством Российской Советской Федеративной Социалистической Республики, состоящей из автономных советских социалистических республик, краев и областей. В соответствии с этим Государственный бюджет РСФСР объединяет республиканский бюджет РСФСР, государственные бюджеты автономных республик и местные бюджеты. Так, например, бюджет района объединяет районный бюджет, бюджеты городов районного подчинения и поселковые, сельские бюджеты. В бюджет района включаются доходы:
а) отчисления от прибылей и другие поступления от предприятий и хозяйственных организаций, подведомственных районному Совету депутатов трудящихся;
б) местные налоги и сборы;
в) государственная пошлина и другие доходы, направляемые в бюджет района в соответствии с законодательством РСФСР[55].
Сверх доходов, предусмотренных в статье 129 настоящего Закона, в бюджет района передаются отчисления от налога с оборота, подоходного налога с кооперативных предприятий и организаций и предприятий общественных организаций, лесного дохода, подоходного налога с колхозов, подоходного налога с населения, сельскохозяйственного налога и других государственных налогов и доходов в размерах, предусматриваемых в бюджете края, области, автономной области, национального округа, города, имеющего районное деление.
В бюджет района включаются расходы
а) на финансирование предприятий и хозяйственных организаций, подведомственных районному Совету депутатов трудящихся;
б) на финансирование осуществляемых учреждениями и организациями, подведомственными районному Совету депутатов трудящихся, мероприятий по просвещению, культуре, здравоохранению, физической культуре и социальному обеспечению;
в) на содержание органов государственной власти и органов государственного управления района;
г) на другие мероприятия, финансируемые в соответствии с законодательством РСФСР, а также в соответствии с решениями краевого, областного Совета депутатов трудящихся, Совета депутатов трудящихся автономной области, национального округа, городского (города, имеющего районное деление) Совета депутатов трудящихся из бюджета района[56].
С годами так же менялось содержание понятия «самостоятельность местного бюджета». Первоначально она выражалась в том, что местный орган власти - причем не обязательно представительный - составлял и исполнял соответствующую смету доходов и расходов. Утверждение же ее было прерогативой вышестоящих органов. Однако по мере укрепления местных органов власти устанавливается порядок, согласно которому вышестоящие Советы вместе с соответствующими бюджетами лишь «рассматривали» сводки нижестоящих бюджетов, а не утверждали их по существу. Конституция СССР 1936 года и принятые на ее основе конституции союзных и автономных республик закрепили принцип, в соответствии с которым каждый из местных Советов сам утверждает бюджет соответствующей административно-территориальной единицы. А чтобы это не привело к ослаблению единства действий вышестоящих и нижестоящих органов власти в сфере бюджетной работы, был изменен порядок составления, рассмотрения и утверждения проектов бюджетов.