В шести российских городах задолженность местных бюджетов превысила 100% доходной части, а в одном городе составила 215%. На основании только этих фактов можно говорить о том, что основная часть муниципальных образований не в состоянии обеспечить финансирование даже минимальных расходов реально существующей социальной сферы, систем жизнеобеспечения городов, около 30% которых являются фактически банкротами.[84]
Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ1. Устанавливает, по прежнему разделяет расходы бюджетов в зависимости от их экономического содержания делятся на текущие расходы и расходы развития, именуя их соответственно текущими и капитальными расходами. Но, как отмечет Васильев, бюджет развития с 1992 года по 1998 год как бы перестал существовать вообще - доля капитальных вложений снизилась в среднем с 7% доходной части бюджетов в 1992 году до 2% в 1997 году.[85] Следует вывод, что фактически муниципальные образования сейчас не имеют возможности не только управлять ситуацией, а даже удерживать эту ситуацию продолжительное время, потому что тенденция ее развития - негативная.
Если говорить о том, что произошло с доходной базой и за счет чего сложился такой низкий уровень бюджетной обеспеченности, то дело в том, что в общем объеме доходов бюджета удельный вес трех его основных регулирующих источников (налог на прибыль, подоходный налог и налог на добавленную стоимость) значительно снизился и составил в 1997 году 55 процентов (против 70 в 1992 году).
Доходы от налога на прибыль с 37 процентов удельного веса (в 1992 году) упали до 19. И понятно почему - спад промышленного производства, вследствие которого налог на прибыль вообще перестал быть сколь-нибудь стабильным источником доходов муниципальных образований.[86]
Подоходный налог, наоборот, вырос с 22 до 25 процентов. Налог на добавленную стоимость с 11 до 12 процентов. То есть уровень примерно сохранился. Акцизы практически не изменились. Налог на имущество изменился. Его удельный вес вырос с 2,5 до 11 процентов. Налог на ресурсы - остался прежним. А вот местные налоги за это время существенно выросли. Их доля с 0,4 процента увеличилась до 12 процентов в 1997 году. Объем дотаций в среднем из бюджетов вышестоящих уровней сократился с 8 процентов до 5,3. Но самая главная причина изменений не в этом. Она находится в области межбюджетных отношений и в области распределения доходов между различными уровнями бюджета. По состоянию на 1996 год пропорции распределения расходов и доходов в бюджетной системе Российской Федерации выглядят таким образом. Если федеральный бюджет по расходам берет на себя 47,6 процента, то по доходам из общего федерального бюджета имеет 52 процента. Таким образом, превышение здесь доходов над расходами составляет порядка 5 процентов. Консолидированный бюджет субъектов Федерации: расходы - 52,5%, доходы - 47,9. То есть разница на этом уровне бюджета тоже составляет около 5 процентов, но в противоположную сторону. Консолидированный бюджет состоит из бюджета субъекта Федерации (регионального бюджета) и бюджетов муниципальных образований. Региональный бюджет: расходы - 20 процентов, доходы - 23 процента. То есть у субъекта Федерации бюджет в порядке - у него превышение доходов над расходами. Местные бюджеты: расходы - 32 процента, доходы - 24 процента. Вот главный показатель того, что происходит[87].
Таким образом, бюджетная ситуация любого муниципального образования - вещь совершенно искусственная, не зависящая ни от каких объективных причин.
Поэтому говорить о том, что в рамках сегодняшнего положения мы имеем какую-то финансовую основу местного самоуправления, определяющую его самостоятельность, довольно сложно. Решение данного вопроса - главнейшая на сегодня проблема местного самоуправления в России.
ИТОГ. Я попытался затронуть лишь некоторые проблемы современного состояния территориальных и финансовых основ местного самоуправления, хотя каждая из них заслуживает самостоятельного изучения.
Но следует признать, что на сегодняшний день самоуправление является одной из основ конституционного строя Российской Федерации и неотъемлемой формой народовластия. Конституция Российской Федерации, закрепляя местное самоуправление в качестве одного из элементов конституционного строя, гарантирует организационную обособленность местного самоуправления, его органов в системе управления обществом и государством. В соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Следовательно, они не могут рассматриваться как структурное подразделение государственной системы управления.
В силу этого государственные органы уже не выступают, как раньше, в качестве вышестоящей инстанции, целиком и полностью руководящей деятельностью местных органов власти, заслушивающей отчеты и имеющей право отмены их решений.
Если говорить о современной модели местного самоуправления, то следует выделить основные черты, его характеризующие и определяющие его место в системе народовластия. Среди них, в частности, называют:[88]
1. Конституционное закрепление и гарантированность.
2. Особый субъект, которым является население, граждане.
3. Особое место в демократическом механизме управления обществом и государством.
4. Особый объект управления: вопросы местного значения.
5. Самостоятельность.
6. Собственная ответственность муниципальных образовании.
В рамках же данной работы необходимо отметить, что действующее законодательство закрепляет также территориальные основы самоуправления. Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и на иных территориях. Оно не связывается законом с административно территориальным делением страны.
Заложены в законодательстве и материально-финансовые основы существования самоуправления.
Однако, как показало исследование, эти две основы на данный момент очень тесно взаимосвязаны. Действительно, местное самоуправление должно было бы осуществляться на всех территориях, которые прежде были управляемыми, находясь в единой системе органов государственной власти. А при новых полномочиях и функциях эти территории должны становиться реально самоуправляющимися. И здесь возникает коллизия реальной жизни и закона, права, так как реально самоуправляться деревни не могут, поскольку отсутствует финансово-экономическая база.
Таким образом, говоря о реализации конституционного права населения на осуществление местного самоуправления, необходимо осознавать, что эффективность этого процесса во многом зависит не только от наличия всего комплекса необходимых законов, обеспечивающих организационную и экономическую самостоятельность муниципальных образований, но и от наличия соответствующей материальной базы, от понимания населением своих прав и возможностей в осуществлении местного самоуправления, от действительной способности этими правами грамотно воспользоваться, способности реализации права на местное самоуправление.
Заключение.
Итак, проследив за этапами становления самоуправления, следует сказать, что процесс этот, конечно, далеко не закончен. Россия изначально была государством сильно централизованным. И если рассматривать власть публичную как сложное понятие, в которое входит и муниципальная, и государственная власть, то, безусловно, последняя занимала значительно более весомые позиции, не только, не спеша делиться своими функциями, но и стараясь распространить свое влияние на сферу муниципальной власти. Таким образом территориальная организация местной власти практически на всех этапах истории зависела от власти центральной.
Так, в результате Земской реформы 1864 года в России было введено земское самоуправление, но в целях сохранения прочности государственной власти были предусмотрены ограничения, которые не позволяли считать публичную муниципальную власть того периода властью политической. Земства были введены не на всей территории страны, причем только действовали только в уездах и губерниях и отсутствовали в волостях. В целом органы самоуправления находились под жестким контролем органов государственной власти. Модель земского самоуправления характеризовалась сильной зависимостью от государственной власти и, как следствие, территориальной ограниченностью. Однако неоспоримым достоинством являлось то, что в систему государственного управления привносились элементы самоуправления, гарантией развития которых являлась заложенная возможность самофинансирования.
В основу организации власти на местах после 1917 года был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти с жесткой соподчиненностью нижестоящих органов вышестоящим. То есть отвергалась сама идея муниципальной власти, которая была бы параллельной власти государственной. Отсюда и принцип построения, жестко увязанный с системой административно-территориального деления. Следовательно, обоснованным являлся принцип «демократического централизма», обеспечивающий иерархичность в построении единой централизованной системы государственных органов, а также соподчиненность государственных органов, действующих на разных территориальных уровнях государственного управления. То есть, в данном случае нельзя говорить об удачной или неудачной модели самоуправления, поскольку на местах оно было заменено государственным управлением с его строгой иерархичностью и соподчиненностью государственных органов разных уровней.
Таким образом, история убедительно показывает, что, безусловно, опыт самоуправления в России присутствует, но назвать его богатым довольно сложно. Элементы самоуправления если и появлялись, то находились под строгим контролем государственной власти.