В отличие от первого подхода здесь нет отождествления административно-территориальных единиц и муниципальных образований. Муниципальные образования складываются в пределах административно-территориальных единиц и населенных пунктов, но их объединение между собой, упразднение, разделение не означает автоматического изменения административно-территориального устройства. Скажем, упразднение района как муниципального образования не означает упразднения этого же района как административно-территориальной единицы, а создание единого муниципального образования на базе двух сельсоветов не сопряжено с обязательной ликвидацией последних. При указанных изменениях будет меняться система органов самоуправления, но не административно-территориальное деление и не система действующих на местах государственных органов.
"Установление, изменение, упразднение границ муниципальных образований не влекут изменения границ, черт административно-территориальных единиц, населенных пунктов, внутригородских районов, в пределах которых действуют муниципальные образования" (п. 3 ст. 8 Закона Свердловской области "Об административно-территориальном устройстве Свердловской области")[71].
Совпадение границы муниципального образования и административно-территориальной единицы означает, что первая как бы накладывается сверху на вторую и обе существуют одновременно. При этом решение вопросов административно-территориального деления является прерогативой субъекта Федерации, а решение вопросов образования, преобразования, упразднения муниципальных образований остается во многом в компетенции последних. Конечно, было бы разумным при выборе такого варианта программировать некоторые изменения в системе муниципальных образований (например, объединение муниципальных образований разных административных районов) путем предварительного изменения административно-территориального деления, как это сделано в Свердловской области.
Что касается практической реализации подходов, то нужно отметить, что для практических работников более привлекателен первый подход, поскольку он предполагает совмещение объектов государственного и муниципального территориального управления, а значит упрощает задачи управленческого регулирования. В то же время третий вариант по сравнению с первыми двумя непросто внедрить на практике: он способен усложнить объект территориального управления, в случае если границы административно-территориальных единиц, населенных пунктов, с одной стороны, и границы муниципальных образований, с другой стороны, не совпадут, будут иметь много точек пересечения. Данный подход оказался бы более приемлемым в условиях перехода субъекта Федерации к поселенческому принципу организации местного самоуправления, при котором в его районном звене была бы восстановлена система местных государственных представительных и исполнительных органов.
При выборе любого из возможных вариантов соотношения административно-территориального устройства и муниципальных образований необходимо учитывать, что в силу ст. 12 Федерального закона от 28 августа 1995 г., во-первых, местное самоуправление должно осуществляться на всей территории Российской Федерации, а значит, во всех местных сообществах, возникающих по воле граждан или складывающихся в результате административно-территориальных преобразований, проводимых государственными органами.
Во-вторых, ограничение прав граждан на осуществление местного самоуправления на отдельных территориях допускается только федеральным законом и только в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Правом на осуществление местного самоуправления обладают и жители закрытых административно-территориальных образований, реализующие его в границах последних[72].
В-третьих, население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления — это положение, видимо, нужно понимать как безусловное право жителей данных поселений на формирование собственных муниципальных образований.
Следует также иметь в виду, что в силу ч. 3 ст. 6 Федерального закона от 28 августа 1995 г. не допускается подчинение одного муниципального образования другому. Отсутствие подчинения одного муниципального образования другому означает и несоподчиненность создаваемых в них органов местного самоуправления. Приведенное правило актуально в условиях существования двухуровневой структуры муниципальных образований, когда наряду с муниципальными образованиями населенных пунктов, сельсоветов (волостей) формируются территориально охватывающие их муниципальные образования районного уровня.
В любом случае и при двухуровневой структуре местного самоуправления исключается прямая подчиненность одних муниципальных образований другим, вторжение одних муниципальных образований в компетенцию других. Окружение одного муниципального образования территорией другого муниципального образования (когда, например, сельское муниципальное образование охватывается территорией муниципального образования — района) также не означает поглощения территории сельского муниципального образования районным. Отношения между разноуровневыми муниципальными образованиями следует характеризовать не как их административное соподчинение, а как муниципальную связь между ними.[73]
2)Финансово-экономическая основа местного самоуправления.
В статье 28 Федеральный закон " Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливается, что экономическую основу местного самоуправления составляют муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а также в соответствии с законом иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования.[74]
В ст. 61 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" записано о формировании муниципальной собственности в связи с реализацией закона, что субъекты Российской Федерации передают в собственность муниципальных образований объекты, находящиеся в собственности субъектов Федерации, необходимые для решения вопросов местного значения в соответствии с разграничением полномочий между субъектами Федерации и муниципальными образованиями, а также между муниципальными образованиями. Логика этой нормы безупречна с той точки зрения, что формирование муниципальной собственности напрямую связывается с разграничением компетенции между уровнями управления - государственного и местного. Не компетенция для управления объектами собственности, а объекты собственности для обеспечения компетенции. Далеко не везде эта компетенция уже разграничена. Но там, где это сделано, процесс формирования муниципальной собственности идет быстрее, чем в тех субъектах Федерации, где полномочия муниципальных образований прописаны с недостаточной ясностью и последовательностью.
Существуют и другие правовые проблемы, связанные с определением субъектов и объектов муниципальной собственности, порядком ее разграничения, уровнем и формами правового регулирования процессов формирования этой собственности. Одна из таких проблем - общее определение субъекта права муниципальной собственности. Если Конституция РФ признает, как отмечалось выше, субъектом права муниципальной собственности население, то ст. 212 ГК РФ утверждает, что имущество (применительно к имуществу, входящему в состав муниципальной собственности), может находиться в собственности только муниципальных образований. То же самое устанавливается и в ст. 215 ГК РФ. Если вместо слов "муниципальное образование" подставить то значение этого понятия, которое содержится в ч. 1 ст. 1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" ("муниципальное образование - городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория..."), то получается, что физические и юридические лица, управляющие имуществом, составляющим муниципальную собственность, осуществляют волю собственника, коим является некая неодушевленная территория[75]. Таким образом, население как субъект муниципальной собственности, подменяется иным субъектом, хотя и имеющим связь с местным населением, но им не являющимся. От имени муниципального образования согласно п. 2 ст. 285 ГК РФ права собственника осуществляют органы местного самоуправления. Это вполне правомерно, так как собственник в соответствии с ч. 4 ст. 209 ГК РФ может передать свое имущество в доверительное управление другому лицу. Но здесь имеется противоречие с п. 2 ст. 29 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в соответствии с которым права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, "от имени муниципального образования", в том числе и права управления, осуществляет население непосредственно.