Документом, наиболее полно излагающим понятие и принципы местного самоуправления, обычно считают Европейскую хартию о местном самоуправлении 1985 года. Следование ее нормам весьма важно также и в связи с тем, что соответствие национального законодательства требованиям Европейской хартии о местном самоуправлении является одним из условий вступления в Совет Европы.
Согласно официальной русской версии упомянутой Хартии, подготовленной в Совете Европы (Европейская хартия о местном самоуправлении. Русская версия. Страсбург. Совет Европы. Отдел изданий и документов. ISB N 92-871-084-8. Май 1990), "под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения" (п.1 ст.3 Хартии). Несложно обнаружить в этом определении нарушение норм логики: понятие определяется само через себя - местное самоуправление через деятельность органов местного самоуправления.
Однако следует иметь в виду, что это логическое несоответствие содержится в переводном тексте. Первоисточники Хартии - аутентичные тексты на французском и английском языках. Исходя из наименования Хартии, "местное самоуправление" является переводом английского "local self-government" и французского "l'autonomie locale". Слова в изложенном определении, переведенные на русский как "органы местного самоуправления", во французской версии звучат как "collectivites locales", а в английской - "local authorities". Наряду с данным переводом, их можно перевести также словами "местные власти", "местное начальство", "власть на локальной территории". Для большей четкости перевода следует указать, что французский термин является множественным числом выражения, возможными переводами которого на русский являются "коллектив соседей", "общность местных жителей", "община", а английское "authorities" - множественным числом слова, которое можно перевести как "власть", "авторитет", "полномочие".
Таким образом, в данном случае речь идет не столько об учреждениях, сколько о местном населении, объединенном с целью осуществления властных полномочий для защиты интересов, обусловленных в основном фактором проживания на определенной, обособленной каким-либо образом (локальной) территории, т.е. о населении как субъекте власти. В связи с чем представляется более приемлемым использовать в русской версии Хартии в качестве перевода "local authorities" и "collectivites locales" понятие "местное сообщество". Этот термин именно в таком его понимании уже применяется в действующем федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской законодательстве. Им пользовались авторы проектов Федерации", опубликованных для обсуждения в конце 1994 - начале 1995 г., благодаря чему он был взят на вооружение и разработчиками соответствующих законов, впоследствии принятых в ряде субъектов Российской Федерации.
Есть замечания и по переводу в приведенном определении муниципальной власти части фразы, касающейся регламентации государственных дел. Во французской версии говорится об "affaires publiques", в английской - об "affairs publics". Перевод этих терминов как "государственные дела" допускает толкование: "дела, решаемые на государственном уровне". В то время как в данном случае подразумевается: "дела, важные с государственной точки зрения". Чтобы избежать неоднозначной трактовки, а также исходя из применяемой в настоящее время политической терминологии, для перевода этих выражений предпочтительно использовать такие понятия, как "публичные дела", "общественные дела", "дела гражданского общества".
Исходя из изложенного, предлагается следующий перевод п.1 ст.3 Европейской хартии о местном самоуправлении: "Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность местных сообществ регламентировать значительную часть дел гражданского общества и управлять ею, действуя в рамках закона под свою ответственность и в интересах местного населения".
Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", вступивший в силу 1 сентября 1995 г., дает следующее определение местного самоуправления (п.1 ст.2): "Местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций". Это определение базируется на нормах Конституции Российской Федерации: "В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно"(ст.12); "Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления" (ч.2 ст.130); местное самоуправление осуществляется "с учетом исторических и иных местных традиций" (ч.1 ст.131).
Весьма важно с точки зрения преемственности законодательства, что приведенное определение местного самоуправления созвучно определению, данному в предшествовавшем указанному Федеральному закону Российской Федерации "О местном самоуправлении в Российской федерации", в ст.1 которого было установлено: "Местное (территориальное) самоуправление в Российской Федерации - система организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе Конституции Российской Федерации и законов Российской Федерации, конституций и законов республик в составе Российской Федерации". Однако наряду со схожестью имеется и важное отличие формулировок предшествующего и настоящего законов. В новом определении отсутствует термин "система". Исходя из приведенного определения ранее действовавшего закона во всей России устанавливалась единообразная организация местного самоуправления. Из определения настоящего Закона следует возможность многообразия форм осуществления местного самоуправления.
Принципиально важно в этом определении понятие самостоятельности. Разброс интерпретаций конституционного положения о самостоятельности муниципальной власти чрезвычайно широк - от утверждений, что местное самоуправление отделено от государства, до толкования самостоятельности местного самоуправления не более как права органов местного самоуправления определять порядок реализации предписаний органов государственной власти.
Ни тот, ни другой подход не следуют из Конституции России и Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Конституция РФ предусматривает самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий (ст.12). Данное в Федеральном законе определение конкретизирует это положение, характеризуя местное самоуправление как самостоятельную деятельность по решению вопросов местного значения. Перечень этих вопросов определяется уставом муниципального образования, причем содержание этого перечня регламентируется законами путем установления рамочных норм.
Таким образом, под самостоятельностью местного самоуправления понимается право населения муниципального образования непосредственно или через своих представителей в соответствии с действующими законами без вмешательства каких-либо иных властных структур определять круг вопросов, принимаемых к своему ведению, и решать их.
Муниципальная власть – одна из демократических основ системы управления обществом и государством, важнейший структурный элемент устройства власти в РФ. Пункт 2 статьи 3 Конституции РФ гласит: «Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления». Статья 12: «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».
Таким образом, муниципальная власть – это одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти, предполагающая самостоятельное решение населением (под свою ответственность) вопросов локального значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. В соответствии со статьями 130 Конституции РФ местное самоуправление осуществятся:
· Через референдумы, выборы, собрания и сходы;
· Посредством выборных и других органов местного самоуправления.
Основные направления муниципальной власти характеризуются функциями местного самоуправления. Перечень полномочий органов самоуправления (под полномочиями мы будем понимать правовое выражение их деятельности) позволяет выделить следующие основные функции:
· обеспечение участия населения в решении местных дел (ст.131)
· управление муниципальной собственностью (ст. 132)