- разработка конкурсных условий (в том числе необходимость сохранения или изменения вида деятельности приватизируемого предприятия, правопреемство покупателя по его правам и обязанностям, отношения с трудовым коллективом и т. д.)
- выбор способа приватизации;
- обеспечение конкуренции между покупателями муниципального имущества.
Все перечисленное КУМИ приходилось делать без каких-либо инструкций из областного центра, работая «с листа» по совершенно новым, только что опубликованным нормативно-правовым документам.
Выше названные особенности комитетов и виды выполняемых ими работ требовали от работников комитетов профессиональных навыков, не ведомых ранее работникам местных администраций. Необходимость учебы, наличие финансовых возможностей, организация Госкомимущества обучающих семинаров, обмена опытом и сети учебных центров создали благоприятную основу для повышения квалификации работников КУМИ. Первыми в новейшей истории России именно комитеты по управлению имуществом начали работу с иностранными консультантами по созданию методической базы реформирования местной экономики.
Таким образом, в местных администрациях появились органы относительно самостоятельные, профессионально подготовленные, вовлеченные в процессы рыночных реформ и оперирующие сугубо рыночными понятиями (цена, конкурс, договор), имеющие налаженные рабочие контакты с нарождающимся классом предпринимателей. Комитетами наработана основательная практика защиты интересов муниципального образования через суд. В построенных по отраслевому принципу местных администрациях, КУМИ является межотраслевым органом, что само по себе обозначает его ведущую роль в системе муниципального управления.
В части муниципальных образований КУМИ привлечены к решению земельных вопросов, что совершенно естественно, так как земля также является муниципальным имуществом. Наработанная комитетами практика работы с объектами недвижимости (договоры купли-продажи и аренды, обусловленные параметрами использования, обязательствами покупателей и арендаторов по реконструкции и содержания объектов, конкурсы по продаже права собственности и права аренды, претензионная и судебная практика) полностью применима в решении земельных вопросов. Практически купля-продажа и аренда муниципальной недвижимости может оформляться единым договором (земельный участок плюс здание или помещение).
В большинстве муниципалитетов на кадровой и технической базе КУМИ созданы органы регистрации юридических лиц и недвижимости; представительства агентств по банкротству; структуры по поддержке предпринимательства и работе с инвесторами; и, наконец, подразделения по разработке стратегических программ развития муниципальных образований. Комитеты по управлению имуществом с готовностью и знанием дела подключаются к вопросам конкурсного размещения муниципальных заказов, к реформированию жилищно-коммунального хозяйства. (Все прилагаемые к настоящей работе муниципальные нормативно-правовые документы разработаны комитетом по управлению имуществом одного из муниципальных образований Московской области)
Но практически всюду в муниципалитетах сложились напряженные отношения КУМИ и комитетов по экономике – традиционных составителей традиционных программ социально-экономического развития. Непросто складывались отношения реформаторских комитетов и с представительными органами местного самоуправления. Несмотря на уже очевидные успехи муниципальной (малой) приватизации, само это явление все еще вызывает настороженность, а его носители - реакцию отторжения.
Законодательство о местном самоуправлении и новый закон «О приватизации…» уже не предписывают муниципалитетам иметь комитет по управлению имуществом в качестве юридического лица, а его председателя заместителем главы администрации, не обязывает часть средств от приватизации использовать на содержание органов приватизации. В некоторых муниципалитетах воспользовались этим, чтобы ликвидировать свои «слишком самостоятельные и слишком грамотные» комитеты. Вряд ли такой подход может способствовать успеху деятельности муниципалитета.
5.5 Организационно-правовые формы предприятий с участием муниципалитета
Определившись с границами хозяйственной деятельности муниципалитетов, рабочая группа обсудила вопросы организационно-правовых форм осуществления такой деятельности. При рассмотрении данного вопроса группа пришла к выводу, что наиболее распространенная организационно-правовая форма создаваемых муниципалитетами хозяйствующих субъектов – муниципальные унитарные предприятия, одновременно является одной из наиболее неудачных форм, предусмотренных ГК РФ.
Среди обоснований такого вывода следует выделить следующие:
В соответствии с нормами ГК РФ имущество, передаваемое муниципальным предприятиям, находится в хозяйственном ведении последних. Правовая регламентация права хозяйственного ведения содержится в ст. ст. 294, 295, 299, 300 ГК. В соответствии со ст. 294 ГК РФ унитарное предприятие, “которому имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения, владеет, пользуется и распоряжается этим имуществом в пределах, определяемых в соответствии с настоящим Кодексом”. Таким образом, юридическая конструкция права хозяйственного ведения предоставляет субъекту такого права широкий круг полномочий по владению, пользованию и распоряжению имуществом собственника, включающих, в частности:
- право владения, пользования и распоряжения по своему усмотрению любым движимым имуществом (в т. ч. денежными средствами), находящимся у него на праве хозяйственного ведения, в т. ч. права на сдачу в аренду, залог, мену, дарение, продажу, передачу в доверительное управление и др. (ст. 294, абз. 2 п. 2 ст. 295 ГК РФ);
- право владения и пользования по своему усмотрению недвижимым имуществом, находящимся у него в хозяйственном ведении (ст. 294 ГК РФ);
- с согласия собственника имущества – право распоряжения недвижимым имуществом (абз. 1 п. 2 ст. 295 ГК РФ);
- право на защиту владения, в т. ч. против собственника (ст. 305 ГК РФ).
Имущество выбывает из фактического обладания собственника - муниципального образования, которое уже не может в отношении этого имущества осуществлять триаду полномочий собственника. Круг полномочий собственника в отношении имущества, переданного им в хозяйственное ведение, весьма узок и определен Кодексом исчерпывающе. Они сводятся к:
- даче согласия на сделки по распоряжению недвижимым имуществом, переданным на праве хозяйственного ведения, в т. ч. на отчуждение, сдачу в аренду, передачу в залог, внесение в качестве вклада в капитал хозяйственных обществ и товариществ (п. 2 ст. 295 ГК РФ) и
- праву на получение части прибыли от использования имущества, переданного в хозяйственное ведение (абз. 2 п. 1 ст. 295 ГК РФ).
Следует заметить, что среди правомочий собственника в отношении имущества, переданного в хозяйственное ведение, ГК РФ прямо не установлено право собственника на изъятие такого имущества. По мнению специалистов – участников рабочей группы, впредь до принятия специальных нормативных актов возможно воспользоваться аналогией с правом оперативного управления. В соответствии с п. 2 ст. 296 ГК РФ собственник имущества, переданного в оперативное управление, “вправе изъять излишнее, неиспользуемое, либо используемое не по назначению имущество”. При этом, однако, в отношении имущества, переданного в хозяйственное ведение, такой прямой оговорки в ГК РФ не содержится.
Вмешательство собственника в деятельность предприятий, которым имущество было передано в хозяйственное ведение, вне установленного круга полномочий в соответствии с ГК РФ считается неправомерным. Муниципальное образование как учредитель унитарного предприятия обладает правами, перечисленными в п. 1 ст. 295 ГК РФ, на:
- создание предприятия, его реорганизацию и ликвидацию,
- определение предмета и целей деятельности предприятия,
- назначение руководителя предприятия,
- осуществление контроля за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества.
В соответствии с ГК РФ единственным органом управления в муниципальных унитарных предприятиях является единоличный директор, т. е. исключены любые коллегиальные органы управления, что по мнению специалистов, участвовавших в рабочей группе, совершенно не соответствует как современным принципам управления предприятиями, так и системам управления, существующим в предприятиях других организационно-правовых форм. Действующее законодательство не устанавливает обязательного независимого аудита для унитарных предприятий, а также не регламентирует контроль за деятельностью унитарных предприятий, создание каких-либо контрольных органов на предприятии. Создание учредителем контрольных органов вне предприятия законом не запрещено и на данном этапе может рассматриваться как способ осуществления контроля.
Унитарные предприятия по определению являются коммерческими, т. е. ориентированными на достижение прибыли предприятиями со специальной правоспособностью, выражающейся в четком установлении предмета и целей деятельности. На самом деле, как правило, муниципальные унитарные предприятия создаются для оказания социально значимых услуг, в значительной мере дотируемых из муниципальных бюджетов и – частично – из бюджетов других уровней, в связи с чем говорить о прибыльности и ориентированности на прибыль вряд ли уместно. Муниципальные образования – учредители зачастую игнорируют требование ГК РФ о специальной правоспособности, включая в уставы муниципальных унитарных предприятий любые виды деятельности.
Наконец, унитарные предприятия отвечают по своим долгам всем имуществом, в т. ч. переданным ему на праве хозяйственного ведения (т. е. муниципальной собственностью). При этом при недостаточности имущества предприятия для погашения долгов, в случае дачи учредителем обязательных указаний, повлекших убытки унитарного предприятия, а также в случаях, когда это предусмотрено уставом предприятия, возникает субсидиарная ответственность учредителя – муниципального образования по долгам унитарного муниципального предприятия (ч. 3 ст. 56 ГК РФ). Кроме того, статьи 26, 27 Федерального Закона „О несостоятельности (банкротстве)“ устанавливает обязанность учредителя - муниципального образования принимать меры к предупреждению банкротства унитарного муниципального предприятия.
Право муниципальных образований на создание предприятий в форме хозяйственных обществ подвергается сомнению в связи с неоднозначной трактовкой формулировок ч. 3 п. 4 ст. 66 ГК РФ, ст. ст. 124-125 ГК РФ, ст. 10 ФЗ «Об акционерных обществах». В то же время, по мнению участников совещания, хозяйственные общества имеют целый ряд преимуществ перед унитарными предприятиями, в т. ч. связанные с большей управляемостью, подконтрольностью, ограничением ответственности по долгам.