- наложение ограничений на приватизацию тех или иных муниципальных объектов,
- выбор способов и вариантов приватизации для различных объектов,
- порядок определения начальной цены объекта приватизации,
- порядок оплаты выкупаемого имущества,
- порядок распределения и использования средств, вырученных от приватизации муниципального имущества.
При разработке нормативно-правовой базы приватизации муниципального имущества местные органы власти и управления ориентируются на федеральную нормативную базу (см. Приложение 1, часть3).
Федеральное законодательство предоставляет муниципальным органам значительную свободу по формированию собственной приватизационной политики и, соответственно, собственной нормативно-правовой базы. Методической основой для разработок на местном уровне по-прежнему остаются Указы Президента от 29.12.91 № 66 и от 01.07.92 № 721, от 22.07.92 № 1535 в части, не противоречащей Федеральному закону РФ от 21.06.97 «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в РФ».
Федеральное законодательство оставляет большой простор для местного нормотворчества, и от квалификации муниципального менеджмента зависит качество (и даже наличие) регламентации деятельности органов местного самоуправления, позволяющей обеспечить «прозрачность» процедур управления и распоряжения муниципальным имуществом; возможность эффективного использования муниципального имущества и целенаправленной приватизации в интересах развития муниципального образования, создания рыночной инфраструктуры, поддержки предпринимательства и развития конкуренции.
5.2 Границы муниципальной экономической деятельности
5.2.1 Структура собственности
До 1991 года в России существовало только два вида собственности: государственная и личная собственность граждан. Последняя составляла ничтожную долю от первой. Первые упоминания о муниципальной собственности появились в федеральном законодательстве в 1991 году (Закон «О местном самоуправлении», Закон «О собственности в СССР», Закон «О предприятиях и предпринимательской деятельности» и другие, ныне уже не действующие законодательные акты). Наиболее важным законодательным актом для становления института муниципальной собственности, наполнения её реальным содержанием стало постановление Верховного Совета РФ от 27.12.91 № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе РФ, краёв, областей, автономных округов, автономной области, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность».
Разграничение государственной собственности на федеральный, субъектов федерации и муниципальный уровни осуществлялось в соответствии с Постановлением ВС РФ от 27.12.91 № 3020-1(см. приложение 1 «Перечень законодательных, нормативно-правовых актов и методических документов РФ, регулирующих вопросы муниципальной собственности»). В отношении всех трех уровней собственности в 1992 году был запущен механизм массовой приватизации, который в основном был завершен к 1.07.94 г.
Процесс разгосударствления и приватизации, запущенный в 1991 году, привел к новой структуре собственности в Российской Федерации. Гражданское законодательство называет следующие ее виды:
- государственная собственность Российской Федерации и субъектов Федерации;
- муниципальная собственность;
- частная собственность;
- другие виды собственности (например, собственность общественных организаций).
В настоящее время приватизация продолжается в отношении отдельных объектов или пакетов акций, закрепленных в ходе массовой приватизации в государственной или муниципальной собственности. Также продолжается процесс передачи отдельных объектов с государственного на муниципальный уровень. Муниципальные образования принимают в муниципальную собственность имущество ликвидируемых государственных предприятий, объекты социально-культурного назначения государственных и приватизированных предприятий. Некоторые муниципальные образования принимают в муниципальную собственность имущество должников местного бюджета в счет погашение долга. Также в муниципальную собственность принимаются отдельные объекты в порядке дарения от юридических и физических лиц, в порядке наследования (выморочное имущество) и признанные в установленном порядке бесхозяйными. Возможна и покупка имущества муниципалитетом, если на это предусмотрены средства в местном бюджете и местным нормативно-правовым актом определен орган местного самоуправления, уполномоченный совершать подобные сделки.
Во всех процессах разгосударствления и приватизации муниципалитеты принимали и принимают самое непосредственное участие. Ими формируется по объектный состав передаваемого на муниципальный уровень имущества, согласовываются планы приватизации всех государственных предприятий.
Значительной свободой действий с самого начала обладали муниципалитеты в отношении муниципальной собственности. Если в начале экономической реформы со стороны государственных органов еще осуществлялся прессинг, направленный на создание конкурентной среды через механизм малой приватизации (торговля, общепит, бытовые услуги), то позднее (после 1993 года) он прекратился. С самого начала интенсивность процессов реформирования отношений собственности на местном уровне была производной от понимания необходимости реформ и политической воли представительных и исполнительных органов местного самоуправления. Именно поэтому различные муниципальные образования сегодня существенно отличаются друг от друга по уровню экономического развития.
Это можно видеть на примерах муниципальных образований, входящих в число пилотных по проекту ТАСИС «Муниципальный менеджмент». Разительны успехи развития муниципальных образований Боровичи и Окуловка (Новгородская область) особенно на фоне бедственного положения совершенно симметричного им в начале реформ Печорского района (Псковская область). Разумеется, в успехе или неуспехе экономического развития, кроме реформирования отношений собственности, достаточно много иных составляющих, но именно создание местного частного сектора экономики является тем базисом, на котором строится муниципальная политика экономического развития. Ускорение приватизации муниципальной сферы торговли и услуг и сегодня - через семь лет после начала реформ - остается для Печорского района актуальнейшей задачей. Без развитой частной собственности инструментарий привлечения инвестиций просто не к чему приложить.
Таким образом, роль муниципалитета в процессе реформирования отношений собственности невозможно переоценить. Не менее значима она и в сегодняшней повседневной практике. В настоящее время на территории любого муниципального образования располагаются объекты и действуют хозяйствующие субъекты всех вышеназванных видов собственности. Свое влияние на их состояние муниципалитет может оказывать, прежде всего, через местную политику землепользования, правила благоустройства и санитарного содержания территорий, местную налоговую политику.
Наименьшее влияние имеет местная власть на субъекты, находящиеся в государственной собственности, особенно федерального уровня. Многие из них (воинские части, научные учреждения) освобождены от платы за землю и других налогов. Выпадающие доходы местного бюджета должны компенсироваться федеральным бюджетом, но на практике этого не происходит.
Зато в отношении всех остальных хозяйствующих субъектов применимы как вышеназванные меры, так и непосредственное участие в управлении собственностью. В частности, представители местных администраций по доверенности от государственных органов управляют пакетами государственных акций в акционерных обществах со смешанным капиталом, представляют интересы местного сообщества в советах директоров.
И, наконец, полным комплексом прав, обязанностей и ответственности наделены муниципалитеты по отношению к муниципальной собственности. Состояние объектов муниципальной собственности и муниципальных хозяйствующих субъектов целиком на совести местных органов власти и управления.
5.2.2 Муниципальная политика в отношении муниципальной собственности.
Муниципальная собственность (имущество плюс финансы) является материальной основой исполнения функций, возложенных на органы местного самоуправления Конституцией, законодательством Российской Федерации и субъектов Федерации. В настоящих Рекомендациях рассматривается политика местной власти только в отношении муниципального имущественного комплекса.
Собственником муниципального имущества является муниципальное образование как юридическое лицо и субъект гражданского права. От его имени функции собственника исполняют представительные и исполнительные органы местного самоуправления, уполномоченные на то Уставом муниципального образования, другими нормативно-правовыми актами.
Как всякий ответственный собственник муниципалитет обязан формировать свою имущественную политику, чтобы обеспечить:
- использование муниципального имущества как инструмента экономического развития территории;
- использование имущества по целевому назначению с извлечением максимального социального и /или коммерческого эффекта;
- поддержание имущественного комплекса в работоспособном состоянии;
- эффективную реализацию муниципального имущества, по тем или иным причинам не приносящего социального и/или коммерческого эффекта;
- приобретение (или создание вновь) имущества, необходимого для решения социальных задач с учетом принципа разумной достаточности;
Имущественная политика реализуется через местные нормативно-правовые акты. Пример подобного документа («Порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью») приведен в Приложении 6.