в области местного самоуправления
В качестве предложения по совершенствованию законодательства в области местного самоуправления интересно рассмотреть предложение О. Берга. В своей статье «О структуре модельного законодательства субъекта РФ в области местного самоуправления» он предлагает создать систему модельных законов субъектов РФ в области местного самоуправления (модельного муниципального кодекса). Целью подготовки такого кодекса автор видит повышение юридико-технического уровня законов субъектов в области местного самоуправления, и сокращение трудовых и материальных затрат на их разработку1. Представляется все же, что подготовка такого кодекса позволит унифицировать законодательство всех субъектов в области местного самоуправления, что в конечном счете будет способствовать устранению противоречий законодательства субъектов РФ федеральному законодательству. Между тем, создание такой системы модельных законов позволит избежать несогласованности внутри законодательства субъекта РФ. Естественно, такой кодекс должен быть доработан на уровне субъекта с учетом исторических и иных местных традиций.
Хотя в субъектах РФ уже разработаны и приняты некоторые законы в сфере местного самоуправления, и создание такой системы модельных законов может показаться нецелесообразным, но законодательство в области местного самоуправления находится в постоянном развитии и такая система может найти практическое применение.
Теперь необходимо перейти к предложениям о внесении изменений в основной закон о местном самоуправлении – ФЗ об общих принципах, поскольку практически все авторы статей о проблемах законодательного обеспечения местного самоуправления видят корень всех проблем именно в этом законе.
Если следовать логике этого закона, то сначала необходимо уточнить и расширить терминологию: ввести понятия структуры органов местного самоуправления, компетенции муниципального образования, муниципального правового акта.
Затем, четко определить и разграничить основные полномочия в области местного самоуправления между РФ и ее субъектами.
Требует уточнения ст.10 ФЗ об общих принципах, в которой говорится о праве муниципальных образований "в целях координации своей деятельности и более эффективного осуществления своих прав и интересов создавать объединения в форме ассоциаций или союзов, подлежащих регистрации в порядке, установленном для некоммерческих организаций". В соответствии с указанной статьей межмуниципальное сотрудничество развивается в основном в политической сфере - сформированы межмуниципальные образования для защиты местного самоуправления в его отношениях с федеральными и региональными властями, участия в определении государственной политики в области местного самоуправления, помощи при проведении выборов и др. А если потребуется создание межмуниципальных коммерческих организаций, например, для реализации таких задач, как теплоснабжение, сбор и переработка бытового мусора? По Закону выходит, что этого делать нельзя.
О возможности межмуниципального сотрудничества при осуществлении полномочий ОМС путем создания, в частности, коммерческих организаций следует либо прямо сказать в ст.10 Федерального закона, соответствующим образом дополнив ее, либо посвятить ему отдельную статью. В ней не должно быть содержащегося сейчас указания, что ассоциациям и союзам не могут передаваться полномочия ОМС. Ведь при создании совместных предприятий и организаций им как раз и могут попадать соответствующие права органов местной власти.
В главе III Федерального закона, трактующей об органах и должностных лицах местного самоуправления, требуется уточнение характеристики этих органов как системы, более четкое урегулирование их соотношения.
Чтобы укрепить значение представительных органов муниципальной власти, усилить правовые гарантии демократии на местах, освободиться от противоречий ФЗ об общих принципах, необходимо внести в него ряд изменений.
Во-первых, отказаться от определения роли главы муниципального образования - выборного должностного лица, руководящего осуществлением местного самоуправления. Его роль более скромна - он руководит муниципальным управлением, местной администрацией, выполняя не политическую, а профессиональную функцию.
Во-вторых, установить, что деятельность главы местного самоуправления, как и других выборных и невыборных должностных лиц, строится на основании федерального и регионального законодательства и правовых актов представительных органов местного самоуправления.
В-третьих, ввести в функциональную характеристику главы муниципального образования и других органов, кроме представительных, понятие "исполнительного органа", не перенося при этом на муниципальный уровень осуществление принципа разделения властей и имея в виду ясное и недвусмысленное определение полномочий каждого органа в системе местной власти.
В-четвертых, отказаться от возможности совмещения должности главы муниципального образования и руководителя представительного органа и от права главы муниципального образования председательствовать на заседаниях этого органа.
Чтобы учесть все эти предложения разумнее всего принять новую редакцию ФЗ об общих принципах. Надо сказать, что уже существует проект нового ФЗ об общих принципах, и в настоящее время идет работа по его совершенствованию. Будем надеяться, что его примут в ближайшее время и проблем в законодательном регулировании местного самоуправления станет меньше.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В процессе написания данной работы было проведено исследование проблем и перспектив развития российского законодательства в области местного самоуправления, а также подготовка предложений по совершенствованию данного направления законодательства.
При проведении данного исследования была изучена законодательная база РФ в области местного самоуправления, а также проведен анализ научных статей по проблемам законодательного обеспечения местного самоуправления.
Подводя итог проделанной работе, можно сказать, что после принятия в 1995 г. ФЗ об общих принципах в области местного самоуправления проведена большая законотворческая работа на всех уровнях: на Федеральном, уровне субъектов Федерации и на местном уровне. В результате проведенной работы приняты законы и иные нормативные правовые акты по всем сферам деятельности местного самоуправления. Таким образом, создается впечатление полной урегулированности деятельности местного самоуправления, но при внимательном изучении и анализе действующих нормативных актов выявляются противоречия законодательства, регулирующего отдельные аспекты местного самоуправления. Эти противоречия вскрывают проблемы законодательного обеспечения местного самоуправления.
Прежде всего, следует обратить внимание на отсутствие четкого представления о сущности, целях и задачах местного самоуправления в Российской Федерации на современном этапе ее развития.
Не решены в полной мере вопросы компетенции местного самоуправления и вопросы разделения полномочий в области местного самоуправления между РФ и ее субъектами.
Отдельные проблемысвязаны с нечеткостью определения системы местного самоуправления и ее элементов.
Это не исчерпывающих перечень проблем законодательства о местном самоуправлении. Но этого уже достаточно для того, чтобы сделать вывод о необходимости проведения работы по совершенствованию российского законодательства в этом направлении.
Многие авторы видят решение проблем в принятии нового ФЗ об общих принципах. Сейчас идет разработка проекта этого закона. Уже существующий проект разрешил некоторые вопросы:
- местное самоуправление доведено до каждого гражданина (путем предоставления этого права поселениям);
- муниципальные образования разделены на типы, что позволяет рационально разграничить полномочия, собственность и доходы в сельских районах;
- рост влияния местных дум (в т. ч. увеличение численности депутатов);
- запрещено совмещение постов главы администрации и председателя представительного органа;
- процедуры финансового выравнивания закреплены в федеральном, а не в региональных законах. Работа по совершенствованию данного законопроекта будет проходит и в дальнейшем. Будем надеяться, что его примут в ближайшее время и проблем в законодательном регулировании местного самоуправления станет меньше.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
I. Нормативные акты Российской Федерации
1. Конституция РФ от 12 декабря 1993 г.//"Российская газета" от 25 декабря 1993 года;
2. Федеральный закон РФ от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ (ред. ФЗ № 31-ФЗ от 21.03.2002 //СЗ РФот 25 марта 2002 г., N 12, ст. 1093) «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»//СЗ РФ от 28 августа 1995 г. N 35, ст. 3506;
3. Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" (ред. ФЗ № 85-ФЗ от 22 июня 1998 г.//СЗ РФ от 29 июня 1998 г., N 26, ст. 3005)//СЗ РФ от 2 декабря 1996 г. N 49, ст. 5497;
4. Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" (ред. ФЗ № 194-ФЗ от 30 декабря 2001 г.//СЗ РФ от 31 декабря 2001 г., N 53 (Часть I), ст. 5030)// СЗ РФ от 29 сентября 1997 г., N 39, ст. 4464;
5. Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" (ред. ФЗ № 38-ФЗ от 19 апреля 2002 г.//СЗ РФ от 22 апреля 2002 г., N 16, ст.1499)//СЗ РФ от 12 января 1998 г., N 2, ст. 224;
6. Указ Президента РФ от 11 июня 1997 г. N 568 "Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями от 27 июня 2000 г.// СЗ РФ от 3 июля 2000 г., N 27, ст. 2821)//СЗ РФ от 16 июня 1997 г. N 24, ст. 2741;
7.Областной закон Ростовской области от 15 января 1996 г. N 9-ЗС "О местном самоуправлении в Ростовской области" (ред. ОЗ РО № 184-ЗС от 25 октября 2001 г.)//«Наше время», 23 января 1996 год, NN 13-14;