И.М.Смоляр, академик РААСН
Минувший век называют веком урбанизации. К началу третьего тысячелетия население Земли достигло 6 млрд. человек и почти 50% землян населяют урбанизированные ареалы. В наиболее развитых странах 70-80% от всего населения - горожане. На первую четверть XXI века прогнозируется удвоение их числа - от 2,4 млрд. (1995 год) до 5 млрд. человек. При этом уже сейчас свыше 600 млн. горожан живут ниже уровня бедности, в угрожающих их здоровью условиях. Если эта проблема не будет решена, то к 2025 году их число может возрасти в три раза.
Большинство горожан мира проживает в значительно менее развитых и благополучных регионах, чем Северная Америка и Европа, где в 90-х годах в общей сложности проживало 9,8 и 22,8% горожан соответственно, а остальные 67,4% - в Азии, Африке, Латинской Америке и Океании. Бесконечные местные войны и региональные конфликты ускоряют процесс урбанизации в развивающихся странах третьего мира. Градостроительные проблемы всюду, хотя и в разных проявлениях, требуют решения - и это одна из самых насущных задач XXI века.
В России в конце ХХ столетия градостроительная ситуация обнаруживает свои особенности и острые проблемы. В 20-х годах городское население страны не превышало 18%. Индустриализация и другие преобразования привели к созданию развитой инфраструктуры и крупных территориальных систем расселения. К 90-м годам наша страна входит в число наиболее урбанизированных - 73% ее населения проживает в 1092 городах и 2 тысячах поселков городского типа. Впечатляющий численный и территориальный рост продемонстрировала Москва.
Начиная с 1992 года Россия вступила в период радикальных перемен в политическом, экономическом и общественном устройстве. Проводимые реформы еще не дали экономического и социального результатов. С 1992 года внутренний валовый продукт на душу населения в России сократился на 40%.
Экономическая ситуация последних лет находит прямое отражение и в градостроительстве. Серьезную депрессию переживает градообразующая база городов, промышленность, наука, научное обслуживание. Отмечены кризисные города России - это 300 в основном малых городов с особо высокой безработицей, падением производства и сокращением населения1.
Объективные градостроительные проблемы для России возникли в результате распада СССР - это нарушение целостности трансконтинентальных инфраструктур, потеря ряда крупнейших транспортных узлов и портов, разрыв части стратегически важных транспортных направлений, обеспечивающих единство системы расселения2.
В XXI веке развитие системы расселения, городов и связей между ними становится важнейшим условием сохранения территориальной целостности России как фактора ее суверенного развития.
Вряд ли правомерно слово "кризис" для оценки состояния всей совокупности российских городов, но ситуацию в градостроительстве в целом приходится характеризовать как остро проблемную минимум по шести-семи позициям.
Признаки потери управления возникли в градостроительстве в связи с переходом функций управления этой сферой от государственной централизованной системы к местным органам. Отсутствие в России отработанных правовых механизмов градостроительного регулирования и местного самоуправления обернулось негативными явлениями в планировке, застройке, ресурсном обеспечении городов3. Есть проблемы и с финансированием государственной недвижимости4. Муниципалитеты (во главе с Союзом российских городов) выступают за предоставление им права распоряжаться собственностью в пределах своих образований, гарантируя при этом повышение эффективности управления.
Бюджетный кризис: не имея надежных источников средств, в том числе гарантированной законом доли налоговых сборов, города по сути оказались без собственной финансовой базы. Из-за этого не обеспечено формирование местных бюджетов, позволяющих городам в том числе планировать свое развитие5. Территории городов, всех - за малым исключением, не обеспечены современной документацией городского планирования, правового зонирования, планами размещения и оценки недвижимости, межевания городских земель, градостроительными кадастрами и электронными банками градостроительных данных.
Неразвитость рынка недвижимости: он формируется медленно и односторонне, хотя является основой становления городской рыночной экономики. Земельный рынок существует только в виде продажи прав долгосрочной аренды. Практически не созданы и не работают механизмы ипотеки, залога земельных участков и иной недвижимости, а также оценки, оборота, налогообложения недвижимости. Недостаточная активность рынка городской недвижимости связана с неразработанностью нормативно-правовой базы и институционального обеспечения.
Деградация инфраструктуры: результат сохранения монопольной системы предоставления коммунальных услуг, устаревших организационных форм коммунального хозяйства, отсутствия альтернативных источников финансирования. Система управления жилищно-коммунальным хозяйством городов слабо ориентирована на нужды и потребности владельцев жилищ и планово убыточна. Участились случаи обрушения зданий, отказа инженерных систем, карстовых провалов поверхности, аварий и катастроф. Более 20% жилищного фонда в городах нуждается в капитальном ремонте.
Состояние центров городов, сохранность архитектурного наследия: за время массовой застройки окраин не велось комплексной реконструкции городских центров (за исключением административных и общественных комплексов). Из-за недостатка средств в полной мере не восстанавливались исторические здания. Есть опасность утраты памятников архитектуры национального и мирового значения6.
Экологическая ситуация неблагополучна. Каждый десятый город (всего порядка 100) имеет высокую степень загрязнения среды. В неблагополучных городах проживает более 50 млн. человек. В 45 городах совокупная экологическая ситуация оценивается как критическая. Промышленность как главный фактор загрязнения уступила место автотранспорту.
Социальная эрозия среды: в ряде городов уплотняется застройка центральных кварталов, рядовая жилая застройка из них вытесняется. Наблюдаются признаки расслоения районов города на престижные и непрестижные, богатые и бедные, симптомы возникновения этнических районов и других видов городской стратификации, спекулятивный ажиотаж в застройке пригородных земель частными коттеджами, в том числе с отчуждением охраняемых природных, лесных, сельскохозяйственных земель.
Сейчас основная задача - преодоление названных кризисных явлений и разработка новой национальной доктрины России в области градостроительства на XXI век. Но для этого надо понять гуманитарное содержание и демократическую суть необходимых преобразований.
Градостроительство и общество
Основы градостроительства в России XXI века предопределены состоявшимся переходом от монополии общественной собственности - к многообразию форм федеральной, муниципальной, корпоративной и частной собственности. Это усиливает качественные различия города и деревни, правомерность разных способов расселения и образов жизни, освобождение расселения от административных ограничений. Необходимо учитывать особые интересы разных социальных групп населения в пространственной организации жизни общества.
Средствами градостроительства, планировки и застройки, расширением и укреплением градостроительного права предстоит нейтрализовать негативные социальные последствия растущей стратификации общества.
Достижение баланса общественных и частных интересов на основе демократии, права и гуманного управления выходит на первый план. Это означает массированное расширение форм участия населения и гражданских структур в разработке, принятии и реализации градостроительных решений7. Формирование гражданских институтов городского общежития должно идти параллельно с воспитанием просвещенного менталитета городского жителя8.
Необходимо продуманное и заблаговременное противодействие развитию проблемных ситуаций социального развития городов (имущественное расслоение, национальная сегрегация, городская преступность, заболеваемость и пр.) методами демократического, гуманитарного и социального градостроительства. Регулирование соотношения социальных и рыночных механизмов необходимо осуществить на основе принятия государственной градостроительной доктрины и выработки эффективной градостроительной политики на основе уважения права личности и социальных групп на отражение их потребностей, культурных традиций и предпочтений в имеющихся и новых формах окружающей среды. В этом же ряду - стремление утвердить особый характер, неповторимость каждого места; бережно сохранять исторически сложившиеся особенности городской среды, накопленные в ее системе культурных ценностей.
Градостроительство и право
В настоящее время формируются структура, содержание и основные блоки градостроительного права на перспективу XXI века. Правовая база градостроительства складывается из двух частей: общие законы и собственно градостроительные законы, определяющие соответственно "внешние" и "внутренние" правила и нормы градостроительной деятельности.
Понятие градостроительства как системы правовых норм прежде всего предстоит отразить в одной из статей Конституции РФ, чтобы оно вошло в предметы совместного ведения федеральной власти и субъектов федерации, создавая единство правового поля и исключая правовой партикуляризм в градостроительстве.
В налоговом и бюджетном законодательстве за городом предстоит закрепить свой постоянный сегмент налоговой базы, связанный с городской недвижимостью, - это побудит городские власти заботиться о повышении ее ценности и привлекательности, в том числе посредством улучшения качества городской среды.
В земельном и имущественном праве необходимо обозначить основные требования города: землепользование на правах собственности, а не только продажи прав долгосрочной аренды; сохранение в муниципальной собственности, владении и распоряжении не менее 30% городских земель; регулирование (рыночными механизмами) инвестиционного процесса; консолидированное управление землепользованием (земельным устройством) и планировкой (застройкой) городов.