С начала 1990-х годов система БТИ номинально (но не фактически) стала утрачивать некоторые из своих прежних функций. Были созданы земельные комитеты, которым была передана часть функций, например, по инвентаризации земельных участков. Однако в действительности произошла не передача этой функции от одного органа другому, а ее дублирование.
Инвентаризация земельных участков как выполнялась ранее, так и продолжает выполняться организациями технического учета. В процессе такой инвентаризации производятся действия по обязательным обмерам и составлению планов (абрисов) земельных участков.
После принятия Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и соответствующего постановления Правительства Российской Федерации функция по регистрации прав на недвижимость, сделок и договоров с недвижимостью была передана в учреждения юстиции по регистрации прав. [10]
Несмотря на это, БТИ до сих пор продолжают вести учет правообладателей недвижимости, используя для этих целей информацию, поступающую из учреждения юстиции о принадлежности объекта, причем «носителем» подобной информации обычно является заявитель, возвращающийся в БТИ после совершенной регистрации прав для того, чтобы внести исправления, дополнения в технический паспорт, в котором содержится соответствующая позиция.
В 1997 был сделан первый шаг на пути создания государственной вертикали системы БТИ: вышло в свет постановление Правительства Российской Федерации[13], в котором впервые было сказано, что архивы БТИ относятся к государственному архивному фонду Российской Федерации и являются федеральной собственностью, а технический учет жилищного фонда в Российской Федерации возлагается на специализированные государственные и муниципальные организации - БТИ. В связи с этим встал вопрос о создании ранее отсутствовавших государственных структур технической инвентаризации на уровне субъектов Российской Федерации. Это и было началом выстраивания вертикали системы БТИ. Однако вертикаль удалась лишь в отношении нормативно-методического обеспечения, которое осуществлял Государственный комитет Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу (Госстрой России) и учрежденное им федеральное государственное унитарное предприятие «Российский государственный центр инвентаризации и учета объектов недвижимости» (ФГУП «Ростехинвентаризация»). На уровне субъектов Российской Федерации стали создаваться государственные унитарные предприятия (ГУП) БТИ, которые подчинялись региональным администрациям, на уровне же городов продолжали функционировать муниципальные унитарные предприятия (МУП) БТИ, подчинявшиеся администрациям городов.
В последующем Госстрой России активизировал свою политику в области выстраивания государственной вертикали системы технического учета путем превращения МУП БТИ в дочерние предприятия ФГУП «Ростехинвентаризация». В декабре 2000 года принимается постановление Правительства Российской Федерации [12], в котором указывается, что «государственный технический учет и техническую инвентаризацию проводят специализированные государственные унитарные предприятия или учреждения (службы, управления, бюро),уполномоченные на осуществление этой деятельности». Через несколько дней Госстрой России издает приказ[15], в котором назначает ФГУП «Ростехинвентаризация» уполномоченным на проведение государственного технического учета и технической инвентаризации. Далее, в сентябре 2000 года приказом Госстроя России[16] ФГУП «Ростехинвентаризация» было предписано предусмотреть создание дочерних предприятий и их филиалов на территории Российской Федерации.
Как коммерческая структура ФГУП «Ростехинвентаризация» была вправе создавать сколь угодно много дочерних предприятий. Но это право сохранялось до принятия в 2002 году Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»[17], нормы которого отныне запрещают унитарным предприятиям создавать дочерние предприятия.
В настоящее время ситуация со статусом организаций технического учета складывается по-разному. Имеются примеры, когда в одном и том же городе одновременно существуют областные БТИ, городские БТИ и БТИ дочерние службы «Ростехинвентаризации». Каждая из этих организаций имеют право выполнять инвентаризацию и подготавливать технический паспорт для регистрации прав на недвижимость. К чему это привело, можно показать на примере.
Вы в своей квартире сделали перепланировку, пусть даже незначительную.
Вам необходимо её узаконить. Вы идете в БТИ где вам подготавливают новый паспорт на квартиру. Техники БТИ выезжают на объект сверяют планировку фактического состояния с планом, который у них хранится в архиве и находят различие. После этого отправляют вас за соответствующими разрешениями.
Но есть другой вариант. Вы идете в Ростехинвентаризацию, где нет данных по вашей квартире (следовательно не могут знать бывшую планировку), по вашей заявке делают обмеры квартиры, подготавливают паспорт. Увидев разницу площадей паспорта и свидетельства о регистрации, быть, может, спросят почему? И вы как порядочный человек, конечно, скажете, что так и было (можно сказать, что электронные рулетки точнее тех что были раньше). Вам подготовят справку, где причиной изменения площадей будет являться «Уточнение площадей при обмере».
Те перемены, которые уже произошли в организации БТИ (появление дублирующих организаций), не дают эффективного результата, за исключением уменьшения очередей. По-прежнему существуют следующие проблемы:
- низкое качество обслуживания (некомпетентность специалистов);
- длительные сроки оформления документов;
- регистрация прав на недвижимость остается нерешенным;
- несогласованность взаимодействий с другими структурами ГТУ.
Обозначив проблемы БТИ, можно перейти к изучению технологий учета земельных участков и государственных задач, связанных с земляным кадастром.
На технологию государственного кадастрового учета земельных участков (и, соответственно, на интересы частных лиц, вынужденных выполнять этот учет) влияет распределение функций между соответствующими органами.
Ныне функции по государственному кадастровому учету земельных участков распределены между двумя структурными подразделениями Федеральной службы земельного кадастра России (Росземкадастр): комитетами по земельным ресурсам и землеустройству по соответствующим субъектам Российской Федерации и земельными кадастровыми палатами по соответствующим кадастровым округам. Кроме этого, в ряде городов формируются муниципальные управления регулирования земельных отношений.
Сегодня в рамках единой функции кадастрового учета земельных участков выделяются две группы функций:
• исполнительные функции, выполняемые земельными кадастровыми палатами Росземкадастра;
• контрольные (регулирующие) функции, выполняемые комитетами по земельным ресурсам и землеустройству Росземкадастра.
Правомерно задаться вопросом, является ли такое разделение функций в рамках одного ведомства рациональным и перспективным.
Согласно Федеральному закону «О государственном земельном кадастре» проведение государственного кадастрового учета земельных участков включает в себя следующие действия (указаны в последовательности практикуемой технологии процесса):
- изготовление кадастровых карт (планов) земельных участков и формирование кадастровых дел;
- удостоверение в установленном порядке кадастровых карт (планов) земельных участков;
- присвоение кадастровых номеров земельным участкам;
- составление описаний земельных участков в Едином государственном реестре земель (ЕГРЗ).
По завершении указанных действий заявителям выдаются кадастровые карты (планы) земельных участков.
Важно отметить, что до начала указанных действий, проводимых в государственной системе кадастрового учета, заявители должны выполнить ряд предваряющих, необходимых и важных действий. В число таких предваряющих действий входят, в частности, подготовка планов земельных участков, которые выполняются, как правило, частными лицензированными фирмами, прохождение необходимых согласований с органами местного самоуправления. Только после выполнения этих предваряющих действий (которые оказываются достаточно трудоемкими, дорогостоящими и продолжительными) начинаются действия уже в рамках собственно государственной системы кадастрового учета. Также важно отметить, что изготовление кадастровых карт (планов) земельных участков, производимое в системе государственного учета, выполняется на основе планов земельных участков, выполненных вне этой государственной системы.
Особенности схемы осуществления процесса состоят в следующем:
• согласование проекта плана земельного участка муниципальными органами;
• контроль комплектности документов, качества исполнения геодезической съемки выполняют земельные комитеты Росземкадастра;
• внесение сведений в ЕГРЗ, присвоение кадастрового номера осуществляют кадастровые палаты Росземкадастра.
Для этой схемы примечательно то, что исполнительные и контрольные функции выполняются разными подразделениями одной и той же структуры.
Особое значение при этой схеме приобретают контрольные функции, осуществляемые земельными комитетами.
Чтобы осуществлять эти контрольные функции (утверждать проекты планов земельных участков, контролировать комплектность документов, качество исполнения геодезической съемки, не допускать наложение границ землепользовании и т. д.), необходимо обладать соответствующими архивами, дежурным кадастровым планом. Часто на практике земельные комитеты не располагают этими материалами, которые являются необходимым условием для проведения контроля.