Децентрализация, хотя и разбудила местную инициативу, но не дала заметных позитивных результатов, не создала предпосылок для более эффективного использования и приумножения региональных ресурсов развития. В то же время она породила реальные угрозы для единства и целостности страны. Их восприятие руководством страны стало причиной принятия в 1996 г. «Основных положений региональной политики в Российской Федерации». Однако этот документ не имел правовых последствий для ведомств, так или иначе влиявших на региональные процессы.
В то же время, как справедливо отмечает Л. Вардомский, децентрализация в рамках федеративных отношений и местного самоуправления не может составлять основу региональной политикигосударства. Расширение прав и компетенций субъектов РФ и местного самоуправления само по себе не в состоянии устранить территориальные диспропорции. Наоборот, они усилились, поскольку выиграли, прежде всего, сильные территории. Хаотичная децентрализация и конкуренция регионов, асимметричность в отношениях с федеральным центром породили такое явление, как региональный протекционизм. Это явление вызвало фрагментацию российского пространства, нарушило его экономическое единство, создало угрозу распада России.
Важным элементом экономической политики субъектов РФ в 90-е годы стала борьба за получение тех или иных сравнительных преимуществ (льгот, полномочий, федеральных трансфертов и программ, инвестиций). Победа в этой борьбе означала перераспределение национального продукта, создаваемого в стране, в пользу регионов, во главе которых стояли влиятельные на федеральном уровне политики, эффективно отстаивавшие интересы своей территории.
В 90-х годах началась работа над несколькими программами в области региональной политики. Наиболее важный документ "Стратегия регионального развития в России" был подготовлен в 1993 г. в аналитическом центре при Администрации Президента РФ. Этот документ стал основой для последующих дискуссий. Он несколько раз пересматривался и даже улучшался, но так и не лег в основу правовых решений (законов, указов Президента, правительственных постановлений). В этом документе изложены основные доводы за то, чтобы разногласия по региональным проблемам учитывались в процессе выработки решений.
В течение 1993-1995 гг. региональная промышленная политика разрабатывалась также в Министерстве по делам национальностей и региональной политики и в парламентской группе "Новая региональная политика". Подготовленные документы обсуждались и политиками, и экспертами. Их основной недостаток - непонимание концепции региональной политики. Авторы включили в них все стратегические, внешнеэкономические и чисто социальные проблемы, т. е. практически все аспекты развития страны. Однако на основе документов, охватывающих такой широкий круг вопросов, невозможно было выработать эффективные законы в области региональной политики и принять организационные решения.
Такое положение не могло удовлетворять большинство субъектов РФ, которые находились и находятся в состоянии стагнации или просто близки к экономической и социальной катастрофе. Поэтому уже с 1994 г. при сохранении уже предоставленных льгот ряду регионов, первые места среди которых занимали и занимают национальные республики, введены правила распределения, основанные на принципе выравнивания среднедушевых бюджетных доходов.
Это не устранило искажения общей системы распределения ресурсов, а кроме того, касалось лишь бюджетного распределения и перераспределения, не затрагивая всей массы распределительных отношений и отношений по поводу производства дохода. Последнее во второй половине 90-х годов стало в наибольшей степени беспокоить регионы, которые наконец поняли, что надежды заставить федеральный центр взять на себя ношу инвестирования в регионах беспочвенны. Федеральная региональная политика приобрела именно ту форму, которая была наиболее удобна и понятна федеральному центру – форму межбюджетных отношений. Другие рыночные регуляторы и возможности воздействия на динамику экономического пространства практически не рассматривались.
Таким образом, на данном этапе используется в основном бюджетная модель регионального регулирования. Причины здесь, как отмечает П. Минакер, следующие. Во-первых, эта модель хорошо освоена и с успехом применялась в советское время, когда государственная региональная политика опиралась именно на союзный бюджет. Во-вторых, бюджетный механизм регулирования территориальных социально-экономических процессов показал хорошие результаты в ходе рыночных реформ в странах Восточной Европы. В-третьих, даже экономически развитые страны, успешно применяющие региональную политику, используют бюджетную модель. Наконец, в-четвертых, фискальная политика объективно является единственно доступной формой экономической политики в случае регулирования пространственных экономических процессов.
Главной проблемой в использовании бюджетной модели регионального регулирования являлось то, что вплоть до 1999 г. федеральный бюджет имел хронически дефицитный характер. Это неизбежно привело к тому, что региональная политика стала концентрироваться на проблемах спасения отдельных, как правило, депрессивных регионов. Соображения о необходимости стимулирования “локомотивных регионов” или “регионов с предпосылками ускоренного экономического развития” за счет распределения в их пользу средств федерального бюджета были вытеснены дискуссиями о бюджетном федерализме.
Бюджетные способы согласования федерального и регионального уровней экономической политики фактически оказались неэффективными. Особенно наглядно это проявилось после кризиса 1998 г. С 1999 г. ситуация с доходами федерального бюджета начала быстро улучшаться благодаря большим дополнительным доходам, обусловленным ростом цен на сырье (прежде всего топливно-энергетическое) на мировом рынке. Но именно для этого периода характерны настойчивые и успешные попытки сократить долю регионов в доходах консолидированного бюджета.
С избранием президентом В. Путина, как считает Л. Вардомский, в России начался второй этап региональной политики. Для него характерно разделение проблем федерации и региональной политики, несмотря на их теснейшую взаимосвязь с точки зрения влияния на региональные процессы и на российское пространство. На основе концепции «регулируемой федерализации» было восстановлено единое правовое поле страны и существенно ограничена практика регионального протекционизма, ужесточен контроль за деятельностью региональных властей и ослаблен их политический вес.
С концепцией «регулируемого федерализма» тесно связана целенаправленная централизация государственных финансов, на которую в основном опирается новая региональная политика. В 1999 г. была принята «Концепция реформирования межбюджетных отношений в РФ в 1999 - 2001 гг.». Главными направлениями реформы в соответствии с этой концепцией явились разграничение расходных полномочий и ответственности между органами власти и управления разных уровней, разграничение доходных источников между уровнями бюджетной системы страны, преобразование Фонда поддержки субъектов РФ, инвестиционная поддержка развития регионов и др. В результате доля федерального бюджета в консолидированном бюджете России в 1999 г. возросла до 50,6% (против 44,9% в 1998 г.). По итогам 2001 бюджетного года федеральная доля составила почти 60 %, а в бюджете 2005 г. – около 62%.
В целом в 1999–2005 гг. политика бюджетного выравнивания не позволила остановить рост межрегиональных диспропорций. Укрепление властной вертикали, унификация налогово-бюджетных отношений центра с субъектами федерации, централизация государственных финансов и выравнивание бюджетной обеспеченности не могут обеспечить эффективного регулирования региональных процессов. Они обусловлены не столько недостаточным уровнем государственной поддержки, сколько громадным различиями между регионами по экспортному и инновационному потенциалу, емкости региональных рынков, инвестиционной привлекательности и предпринимательскому климату в целом. С этими различиями связаны трансрегиональные перемещения капитала, стремящегося в места менее рискованного и более доходного инвестирования.
Инструменты региональной промышленной политики России все еще в основном опираются на адресное государственное воздействие: межбюджетные трансферты, госзаказ, адресные дотации и субсидии и т.д. В то же время практически не используются дифференцированные рыночные регуляторы, вполне естественные в стране со столь различными условиями для ведения экономической деятельности.
С. Артоболевский считает, что было бы преувеличением настаивать на том, что в России не было никакой региональной политики. Как и в других странах, у нас существовало территориальное распределение государственных средств. Государство обеспечивало поддержку регионам, на территории которых производится добыча угля, территориям, которые подверглись экологическим бедствиям, а также социальную поддержку наиболее нуждающимся регионам. Эта поддержка осуществлялась через бюджет (начиная с 1994 г.). Приблизительно 15% национального бюджета использовалось на помощь закрытым городам, на поддержку региональных бюджетов, финансирование региональных программ и т.д., т.е. на региональные нужды. Однако во многих случаях при таком перераспределении отсутствовали официальные критерии и, как результат, присутствовал определенный элемент субъективности.
Губернатор Красноярского края А. Хлопонин в своих последних статьях, посвященных проблемам региональной политики, также признает, что сложившаяся в России региональная политика явно нацелена на выравнивание межрегиональных различий и целей экономического развития практически не преследует. Он отмечает, что текущие трансферты центрального правительства, направленные в регионы, превышают в 9 раз объем инвестиционной бюджетной поддержки регионов (через Фонд развития региональных программ). Процент средств, расходуемых на развитие, с каждым годом становится все меньше по сравнению с постоянно растущими выравнивающими трансфертами[16].