Между тем, интерес к работе по экономическому развитию в самой муниципальной среде год от года нарастает. Об этом свидетельствуют быстрые темпы роста числа муниципальных образований, самостоятельно пытающихся строить свое развитие на основе комплексного подхода, участвующих в подготовке комплексных программных документов различного типа. Так, по данным Санкт-Петербургского «Леонтьевского центра», еще на середину 2003 г. около 350 российских муниципальных образований имели многолетние стратегические документы, регламентирующие их социально-экономическое развитие. С тех пор это число значительно возросло. Только фонд «Институт экономики города» (ИЭГ) в 1998-2006 гг. подготовил совместно с муниципальными образованиями более 30 комплексных документов такого рода – программ, планов, стратегий. В этой работе с ИЭГ сотрудничали муниципальные образования самых разных типов и размеров – от миллионных Нижнего Новгорода и Перми до сельских районов (в частности, Кинель-Черкасский район Самарской области)[10].
Даже в нынешних непростых условиях реформирования самых разных сторон общественной жизни, изменения финансово-экономических основ функционирования местного самоуправления, муниципальные образования пытаются сами искать наиболее эффективные подходы к решению целого ряда задач. Что это за задачи? Среди них, например, такие: консолидировать местное сообщество, системно и эффективно использовать ограниченные ресурсы, привлекать дополнительные ресурсы развития (как бюджетные, так и небюджетные – коммерческие инвестиции), выстраивать отношения с регионом, с соседями и т.д. Причем особенно важно, что эти попытки не ограничены только стадией разработки – программы и стратегии реализуются, реально работают. Все возрастающее внимание в муниципалитетах уделяют внимание публичному обсуждению результатов реализации намеченных планов, как это было сделано, например, в Ижевске в сентябре 2005 г., где на общегородской конференции давалась оценка реализации стратегии развития города за 5 лет работы.
Возможно, причина слабого звучания проблематики социально-экономического развития на местном уровне заключается именно в том, что сегодня больше внимания уделяется его «социальной» составляющей – тому, как наиболее эффективно использовать ограниченные средства бюджета. В этом направлении сделано действительно много – уточнен перечень вопросов местного значения, соответствующих полномочий органов местного самоуправления, источников финансирования, разрабатываются и обсуждаются необходимые технологии (бюджетирование, ориентированное на результат и пр.).
И в гораздо меньшей степени в ходе российской муниципальной реформы звучит «экономическая» составляющая развития, хотя во многих странах с развитым местным самоуправлением именно это является одной из основных забот местного самоуправления. Муниципалитеты там занимаются привлечением и удержанием бизнеса, созданием рабочих мест, укреплением налоговой базы. Между тем, многие вопросы, активно обсуждающиеся сегодня в ходе реформы местного самоуправления в России, касаются именно экономического развития.
Другой причиной могут быть противоречия в понимании принципов местного самоуправления в том виде, как они понимаются в Европейской хартии местного самоуправления и закреплены в действующей Конституции Российской Федерации, с современной российской тенденцией укрепления централизованного управления. Формально конституционные основы местного самоуправления не нарушаются, однако фактически оно постепенно превращается в придаток государственной власти, в некую лишенную ресурсов «прокладку» между органами государственной власти и населением, причем причиной всех проблем населения, как правило, называется именно его, населения, неспособность к самодеятельности и самоорганизации на местном уровне.
Наступление на местное самоуправление в части ликвидации экономических основ его существования идет по нескольким направлениям. Это деформированная система межбюджетных отношений, которая делает бюджеты абсолютного большинства муниципальных образований заведомо дефицитными, искусственно дотационными и лишенными собственных ресурсов развития. Это сокращение имущественного комплекса местного самоуправления, неурядицы с наделением муниципалитетов собственным земельным фондом. В эту же логику вписывается исключение комплексного развития территорий муниципалитетов из вопросов местного значения.
Видимо, не последнюю роль в принятии такого решения могли сыграть и чисто технические проблемы, с которыми столкнулся законодатель при описании двухуровневой структуры местного самоуправления. По действующему закону вопросами местного значения в комплексе можно заниматься только в условиях городских округов. Районному и поселенческому уровню закон такой возможности не предоставляет из-за того, что за каждым типом закреплен свой функциональный комплекс, а носителя, субъекта ответственности за решения всех вопросов местного значения в районах просто не существует. Не желая создавать неравенство в положении муниципалитетов различных типов через расширение вопросов местного значения для городских округов, с одной стороны, и не найдя решения для двухуровневой модели местного самоуправления, с другой стороны, законодатель просто извлек соответствующую статью из закона.
Существует ряд ограничений, с которыми муниципалитет неизбежно будет сталкиваться, пытаясь буквально следовать новой формулировке при развитии собственной экономической базы и комплексном решении социальных проблем поселений. Так, новая редакция закона предполагает, что деятельность по социально-экономическому развитию может осуществляться только в рамках реализации муниципальных программ. Это правильно, но лишь отчасти. Действительно, значительную часть и, может быть даже, большинство вопросов социально-экономического развития муниципальных образований можно и нужно решать программными и программно-целевыми методами, через принятие и разработку, в числе прочего, и комплексных программ. Но зона комплексного планирования, хоть и значительна, но далеко не исчерпывает всех вопросов местного значения по социально-экономическому развитию территорий.
Переход на двухуровневую систему организации местного самоуправления естественным образом ставит вопрос о судьбе программ, которые уже приняты в муниципалитетах, но важнее даже вопрос о формате и статусе комплексных программ, которые еще только будут приняты в будущем.
2.2 Развитие региональных кластерных систем
Поставленные Президентом РФ задачи удвоения к 2010г. валового внутреннего продукта страны и возвращения России в ряды богатых, развитых и сильных государств мира переводят вопрос о конкурентоспособности экономики в разряд наиболее острых и требуют поиска новых форм и технологий управления, адекватных современным условиям. В принятой в 2006 г. правительством страны «Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 – 2008 годы)» стратегической целью развития провозглашается «повышение благосостояния населения и уменьшение бедности на основе динамичного и устойчивого экономического роста и повышения конкурентоспособности страны». В документе указывается на необходимость перехода «от малоэффективного выравнивания экономического развития регионов к созданию условий, стимулирующих субъекты Российской Федерации и муниципальные образования к мобилизации имеющихся ресурсов экономического роста». В перечне механизмов решения этой задачи – формирование и развитие производственных кластеров.
Феномен кластера как отраслевой агломерации на некоторой территории экономически взаимосвязанных предприятий известен со времен ремесленного производства. Однако только в последней четверти ХХ века промышленные кластеры начали рассматриваться как важный фактор экономического развития регионов.
В настоящее время все более широкое признание находит точка зрения, что регионы, на территории которых складываются кластеры, становятся лидерами экономического развития. Такие регионы-лидеры определяют конкурентоспособность национальных экономик. Регионы, не имеющие кластеров, занимают ведомое экономическое положение.
Отличие кластера от других форм организации предприятий (например, от территориально-производственных комплексов) состоит прежде всего в наличии внутренней конкурентной среды и сильных конкурентных позиций на глобальном рынке. Следовательно, в кластерах формируется сложная комбинация конкуренции и кооперации. Они находятся как бы в разных плоскостях и дополняют друг друга, особенно в инновационных процессах. Взаимодействие с внутренним потребителем кластера «завязано» на конкуренции, с внешним, наоборот, – преимущественно на кооперации.
Кластер – это, прежде всего, форма сети, поскольку близкое расположение фирм и организаций обеспечивает наличие определенных общностей и повышает частоту и силу взаимодействия. Кроме того, хорошо функционирующие кластеры выходят за пределы иерархических сетей и превращаются в решетки многочисленных перекрывающихся и подвижных взаимосвязей между индивидуалами, фирмами и организациями. Эти взаимосвязи существуют на постоянной основе, постепенно смещаются, а часто расширяются и на родственные отрасли.
В новой форме организации промышленных производств заключается ряд серьезных преимуществ для бизнеса, посредством которых кластеры влияют на конкурентную борьбу. Во-первых, это повышение производительности входящих в кластер фирм и отраслей, во-вторых, увеличение способности к инновациям, и, в-третьих, положительное значение кластеров состоит в стимулировании новых бизнесов, расширяющих границы кластера.