Сложившаяся административно-территориальная форма регионализации России далеко не всегда является продуктивной. В ряде случаев старые административные границы сковывают развитие социально-экономических процессов в России, сдерживают экономический рост ее регионов, существенно понижают масштабность региональных стратегий развития. В частности, старые административные формы российских регионов оказались маловосприимчивы к идущему в мире процессу нового регионального строительства, облекаемого в соответствующие правовые формы. Так, в мире новые крупные регионы становятся более активными игроками на глобальном рынке: они способны продуцировать более масштабные проекты; их столицы претендуют на более высокий статус в мировой региональной иерархии; схемы развития транспортных путей, системы расселения становятся более простыми и понятными. Недаром Польша в преддверии вступления в Евросоюз осуществила укрупнение своих воеводств. Вместо 49, было создано 16 регионов (воеводств). Широкую известность получил опыт создания ассоциаций муниципалитетов в США и Японии (по поправкам 1994 года к закону Японии «О местной автономии», было юридическое признание «коики рэнго» («ассоциаций обширных районов») со специальной системой управления, создаваемых для решения специфических задач силами нескольких префектур и/или городов). В Европе принята рамочная конвенция о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей (Мадридская конвенция от 21 мая 1980 года). Сегодня в Европе эффективная форма приграничных сообществ представлена 136 еврорегионами и, в том числе, в Центральной и Восточной Европе – 42. Укрупнение регионов как способ обеспечить их конкурентоспособность и минимизировать непроизводительные расходы, в полной мере использовать известный всем экономистам «эффект масштаба» является процессом набирающим силу и обретающим все новые формы. В частности, после завершения строительства соединяющего датский Копенгаген и шведский Мальме моста через пролив Эресунн эти два города фактически образовали «единый муниципалитет». В настоящий момент по пути создания «единого муниципалитета» фактически уже движутся эстонский Таллинн и финский Хельсинки. Следует учитывать: Европейский союз исходит из того, что скоро «Европа стран» станет «Европой регионов». Именно регионы будут обеспечивать глобальную конкурентоспособность. Тренд на их укрупнение является естественным. Интенсивное новое региональное строительство идет в Азиатско-Тихоокеанском регионе. В частности, Китайская народная Республика реализует план создания почти 100 новых городов - «миллионников», в ноябре 2003 года Госсовет КНР создал «руководящую группу» по возрождению «старых промышленных баз» в северо-восточных провинциях Ляонин, Цзилин и Хэйлунцзян как едином старопромышленном регионе. Очевидно, что процессы новой регионализации затрагивают, в том числе и российские территории. Во многом эти процессы определяются глобальными тенденциями и развертываются в геополитической и геоэкономической логике. Принимаемая в стране форма освоения территориальных процессов должна обеспечивать конкурентоспособность и безопасность России и ее отдельных территорий.
Федеральный закон №131-ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определил новое российское поле муниципального развития, реализация Закона идет полным ходом, и уже можно сделать определенные выводы о практике его применения[9].
Безусловно, новый закон имеет ряд положительных сторон с точки зрения социально-экономического развития на местном уровне. Полная реализация концепции Закона позволит впервые четко разграничить полномочия разных уровней власти, решить застарелую проблему так называемых «нефинансируемых мандатов», возложенных на органы местного самоуправления. Закон четко определяет, что ни федеральные, ни региональные законы не могут содержать положений, определяющих объем расходов, осуществляемых за счет средств местных бюджетов. Строго говоря, государственные органы не могут устанавливать нормы и нормативы по расходным обязательствам муниципальных образований. Все нормативы по хозяйственной деятельности в рамках своих полномочий муниципалитеты разрабатывают сами.
Четче, чем ранее, прописан в Законе порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Теперь законодательные акты, содержащие перечень обязательств по передаваемым полномочиям, должны содержать и порядок расчета субвенций на их исполнение, а также перечень имущества (материальных средств), необходимого для исполнения полномочий.
В Законе продекларированы направления укрепления экономической основы местного самоуправления как в части имущественного комплекса, так и в части гарантий муниципальным образованиям по формированию местных бюджетов и инструментов муниципального социально-экономического развития. Предусмотрены самостоятельность в формировании программ и планов социально-экономического развития и местных бюджетов, возможность осуществления муниципальных заимствований и межмуниципального сотрудничества, закрепление собственной доходной базы муниципальных образований в виде местных налогов и доли регулируемых налогов.
Однако одновременно новый Закон расширяет границы вмешательства государства в решение вопросов местного значения, создавая неоправданные барьеры на пути именно самостоятельному поиску направлений и путей социально-экономического развития.
Так, при формировании территориальной организации местного самоуправления субъекту Федерации предоставлено полное право устанавливать границы муниципальных образований в соответствии с собственными представлениями об экономической целесообразности развития территории. Возник конфликт интересов бывших городов регионального значения, не получивших при установлении новой системы территориального устройства региона статус городских округов и утративших таким образом часть полномочий, а с ними – инвестиционную привлекательность и возможности самостоятельного экономического развития. Всего в ходе реформы около 100 городов регионального значения (Шелехов, Ангарск, Гатчина, Приозерск и др.) стали городскими поселениями, т.е. муниципальными образованиями, аналогичными по набору полномочий сельским поселениям. Руководство субъектов РФ аргументируют эти шаги необходимостью финансово подкрепить экономически слабые сельские районы.
Межбюджетные отношения в целом работают на снижение финансовой автономии и, следовательно, ограничение экономической самостоятельности муниципальных образований. В новом Федеральном законе плохо рассчитан объем доходов, необходимый для исполнения соответствующего объема полномочий для каждого типа муниципальных образований. По некоторым оценкам, в итоге более 90% муниципальных образований станут дотационными, что отрицательно скажется на их способностях к экономическому развитию. С учетом того, что большая часть муниципалитетов дотационна, вводятся механизмы выравнивания, в которых преобладают формы дотирования, а не налогового регулирования. Вместо финансовой автономии, стимулирующей собственную работу по экономическому развитию, создается почва для роста иждивенчества среди муниципалитетов. К тому же введены механизмы отрицательных трансфертов для самодостаточных муниципальных образований, что тоже не стимулирует экономический рост. С точки зрения обеспечения возможностей для экономического развития имело бы смысл подумать о расширении для муниципалитетов налоговой базы за счет новых источников, которые стимулировали бы работу местного самоуправления по привлечению налогоплательщиков (налог на прибыль, налог на имущество юридических лиц и пр.).
Жесткое закрепление имущества в привязке к полномочию, выдержанное в законе, с одной стороны, является гарантией исполнения полномочия, с другой – создает ряд трудностей для экономического роста. Во-первых, развитие услуг («прием на плечи» дополнительных полномочий) требует обязательного приобретения соответствующего имущества, что не способствует диверсификации услуг и развития конкуренции в этой сфере. Во-вторых, муниципалитеты по закону обязаны освободиться от «лишнего» имущества, даже если на этом имуществе они сегодня зарабатывают деньги для текущих расходов.
В сфере межмуниципального сотрудничества проблемы наблюдаются в определении его хозяйственных механизмов.
С точки зрения муниципального социально-экономического развития значительные проблемы могут возникнуть по ходу реализации закона, а некоторые проблемы проявляются уже сейчас. Первая касается сложностей с порядком разграничения собственности на землю. Сегодня он исключительно сложен и может затянуться на несколько лет, что в известном смысле «выбивает почву» из-под экономического развития муниципалитетов.
Кроме того, большие проблемы отмечаются в части подготовки кадров для многих тысяч новых муниципалитетов и переподготовки кадров для тех муниципалитетов, которые в том или ином виде сохраняются, а также обеспечения местных администраций модельными методическими разработками, адаптированными к конкретным местным условиям. Огромное количество муниципальных чиновников и депутатов должны быть достаточно быстро вооружены новыми инструментами управления муниципальной экономикой в рыночных условиях – инструментами планирования на местном уровне, взаимодействия с инвесторами, объединения разных видов планирования (социально-экономического, финансового, градостроительного и т.д.). Времени и сил на систематическую работу в этом направлении даже в условиях «отложенной» реформы может оказаться недостаточно.