Конечно, это лишь самые общие принципы, но они позволяют отчетливо представить, что в этом деле нет золотого ключика, что для решения проблемы необходима стратегически обоснованная и последовательно проводимая инновационная политика, ориентированная на формирование целостной инновационной системы.
5. Правовые проблемы формирования и координации научно-технической политики и инновационной деятельности в Российской Федерации
Эта глава моей курсовой работы посвящена анализу основных нормативно-правовых и социально-экономических предпосылок по отношению к проблемам государственного регулирования в области инновационной деятельности. В работе использованы статистические данные, опубликованные в открытой печати различными министерствами, ведомствами и иными организациями, в частности Счетной палатой Российской Федерации, Центром экономической конъюнктуры.
В целом ряде законов многих субъектов Российской Федерации по инновационной тематике даны определения понятиям “инновационная деятельность”, “инновационная политика” либо такие понятия введены опосредовано.
К таким законам относятся, например: Закон Оренбургской области “Об инновационной деятельности в Оренбургской области”, принятый 15.06.98, Закон Алтайского края от 09.12.98 “О государственной поддержке инновационной деятельности в агропромышленном комплексе Алтайского края”, принятого 30.11.98, Закон Владимирской области “О научно-технической политике и мерах государственной поддержки научной деятельности инноваций во Владимирской области”, принятый 24.03.99, Закон Вологодской области “Об осуществлении научной, научно-технической и инновационной деятельности на территории Вологодской области”, принятый 30.10.97.
В настоящее время существует более 400 нормативных актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в той или иной мере использующих приведенные понятия, но в своем толковании. Это указывает на необходимость объединяющего консолидирующего федерального закона об инновационной деятельности.
Термин “инновационная деятельность” не является новым и широко используется в нормативных правовых актах органов государственной власти Российской Федерации. При этом разночтения в понимании и интерпретации этого термина зачастую бывают весьма заметны.
Особое значение для законодательной работы имеет определение понятия “государственная инновационная политика”. Статьями 71 и 72 Конституции Российской Федерации установлены предметы ведения Российской Федерации, а также совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Статьи 73 и 11 Конституции Российской Федерации исключают иное распределение предметов ведения и относят все не указанные в Конституции Российской Федерации виды деятельности к исключительному предмету ведения субъектов Российской Федерации.
Инновационная деятельность не упомянута в статьях 71 и 72 Конституции Российской Федерации, а, следовательно, должна быть отнесена к предмету ведения субъектов Российской Федерации. Исходя из сделанного вывода, определение государственной инновационной политики, данное через понятие “инновационная деятельность”, дает основание отнести “государственную инновационную политику” к предмету исключительного ведения субъектов Российской Федерации.
Поэтому определение понятия государственной инновационной политики должно быть изменено в сторону расширения этого понятия, например, как неотъемлемая часть государственной политики, направляемая с учетом соответствующих приоритетов, установленных органами государственной власти Российской Федерации, и реализуемая при помощи взаимоувязанных экономических, нормативно-правовых и иных механизмов государственной поддержки.
Кроме того, должно быть предусмотрено, что государственная инновационная политика Российской Федерации формируется с учетом предложений субъектов Российской Федерации, а также муниципальных образований Российской Федерации.
Нормативно-законодательная база регулирования инноваций достаточно обширна и по своей структуре охватывает все отмеченные выше стороны системы регулирования. Вместе с тем, ее построение нельзя считать завершенным, поскольку она постоянно адаптируется к задачам текущего этапа, некоторые документы, в частности Закон “Об инновационной деятельности и государственной инновационной политике в РФ”, находятся на различных стадиях подготовки и рассмотрения.
В самом общем виде нормативно-законодательная база включает следующие группы:
1. Документы декларативного характера (указы, концепции, законы, постановления, соглашения и др.).
2. Постановления и распоряжения, определяющие функции органов исполнительной власти и аппарата в части инновационной деятельности.
3. Программные документы, а также документы, определяющие облик и порядок формирования инфраструктуры поддержки, виды прямой поддержки инноваций, льготы и другие косвенные механизмы поддержки.
4. Инструкции о порядке предоставления статистической отчетности и другие документы частного характера.
В документах первой группы, как правило, не содержится каких-либо конкретных мероприятий по поддержке инноваций. По своему содержанию их можно разделить на чисто декларативные и определяющие целевые установки государственной политики.
В декларациях о важности инноваций и необходимости поддержки инновационной деятельности недостатка нет, это признавалось всеми институтами власти на различных этапах реформ: в 1995 г. в Программе Правительства РФ “Реформы и развитие российской экономики в 1995-97 гг.”, в 1997 г. в “Концепции национальной безопасности РФ”, на межгосударственном уровне в межправительственном Соглашении “О поддержке и развитии малого предпринимательства в государствах - участниках СНГ” и, наконец, в 1998 г. в совместном заявлении Совета Федерации, Государственной Думы и Правительства РФ “Об основных направлениях социально-экономического развития РФ”. В этих документах констатируется снижение в последние годы инвестиционной и инновационной активности в качестве фактора, представляющего угрозу национальным интересам России. Признается важность этой деятельности и необходимость ее государственной поддержки, вообще, и в малом бизнесе, в частности; констатируется необходимость максимально использовать потенциал высшей школы.
Как это ни странно, но, несмотря на обширность нормативно-законодательной базы, в действующих документах отсутствует согласованная и взаимоувязанная система целей государственной инновационной политики. В Федеральном законе “О науке и государственной научно-технической политике” сформулирована система целей государственной научно-технической политики. Это единственная попытка формирования целостной системы целей, однако результат этой попытки с позиций системности вряд ли можно признать удачным.
Более четкий подход использован при разработке проекта Закона “Об инновационной деятельности и государственной инновационной политике в РФ”. В нем определены ключевые моменты государственной инновационной политики: цели, принципы, инструменты государственного влияния на инновационные процессы. Однако если рассмотреть данный проект более внимательно, то с тех же позиций системности он, хотя несколько и отличается в положительную сторону от первого, но не без недостатков.
Безусловно, цели государственной политики в той или иной области должны быть сформулированы, однако это должно быть сделано таким образом, чтобы из них логично вытекали все последующие документы и мероприятия органов власти. В нашем же случае в ключевых разделах, определяющих цели политики, авторы обоих актов (Федерального закона “О науке и научно-технической политике” и проекта Закона “Об инновационной деятельности и инновационной политике в РФ”) путают цели и способы их достижения, но зато очень тщательно подходят к тем разделам, где определяются порядок и ответственность при формировании программ, финансируемых из федерального бюджета.
Например, авторы законопроекта фактически делают попытку вдохнуть новую жизнь в механизм разработки Федеральных инновационных программ и распределения ресурсов на них. Однако с 1991 г. такие попытки делались неоднократно: создавались инновационный совет и инновационный комитет, формировался инновационный фонд (в последствии упраздненный, “как не обеспечивший выполнение возложенных на него задач”). По сути, заявляемая как новая инновационная политика содержит все уже давно общепринятые элементы: формирование комплекса программ и проектов, их экспертиза, долевое участие государства и т.д.
Вторая группа документов - небольшая, она определяет самые общие функции государственных ведомств в части регулирования инновационной деятельности. Таких ведомств - три.
Главное - Министерство экономики. На него возложены функции разработки инновационной политики. Оно организует и координирует всю работу по ее формированию, а в последующем осуществляет конкурсный отбор и контроль за реализацией проектов, финансируемых за счет централизованных капитальных вложений.
На Министерство образования возложены задачи по активизации инновационной деятельности в образовательных учреждениях, направленной на “эффективную реализацию результатов научных исследований и разработок”, проводимых в организациях высшей школы. В свою очередь, на бывший Государственный комитет по поддержке малого предпринимательства была возложена задача разработки предложений по регулированию инновационной деятельности субъектов малого предпринимательства.
Столь очевидное и скудное по содержанию распределение функций - не удивительно. На мой взгляд, это является следствием отмеченных выше недостатков законодательства, когда целевые установки политики не сформированы в виде целостной системы, охватывающей все аспекты и этапы инновационной деятельности. В результате на практике наиболее активным в поддержке инноваций является Министерство науки и технической политики, которое отвечает за научно-техническую политику и кровно заинтересовано в финансировании как научных разработок, так и деятельности по внедрению их результатов. Министерством создана система бюджетных и внебюджетных фондов, но некоторые ключевые проблемы развития инновационных малых предприятий, не связанные с финансами, не решаются и есть достаточные основания полагать: не решаются потому, что эти функции ни на кого не возложены.