Анкета этого обследования включала вопросы о распространенности откатов в системе госзакупок, а также об участии фирм в поставках по госзаказам. Аналогичные вопросы на такой же выборке в 1000 фирм впервые были заданы в 2005 г., что дало возможность сравнить ситуацию до и после радикального изменения законодательства. Также респондентов попросили оценить общие последствия изменений в законодательстве о закупках.
Обследование показало, что в обрабатывающей промышленности доля фирм, участвующих в поставках по госзаказам, с 2004 по 2008 г. увеличилась в полтора раза — с 28% до 41%. Эта тенденция, на взгляд автора, соответствует происходившему в эти же годы повышению роли государства в экономике.
Отвечая на вопрос «Как часто предприятиям вашей отрасли при получении государственных или муниципальных заказов приходится давать взятки или откаты?», в 2009 г. 17% респондентов выбрали варианты «практически всегда», а 22,5% фирм заявили, что такая практика встречается иногда. В 2005 г. аналогичные цифры составили 20% и 14%.
При рассмотрении только тех фирм, которые реально участвовали в поставках по госзаказам, все цифры несколько возрастают — за счет сокращения доли респондентов, затруднившихся с ответом. Однако общий результат не меняется: фирм, говорящих об откатах, стало больше. Позитивные сдвиги выражаются лишь в том, что примерно на 3% уменьшилась доля предприятий, которые рассматривают откаты как массовое явление.
Почему, несмотря на титанические усилия, реформа госзакупок пока не привела к нужным результатам? Одним из факторов стало упрощенное восприятие разработчиками 94-ФЗ ценовой конкуренции в качестве главного мотора развития экономики. Такое представление справедливо для простых однородных товаров. Но на рынках технологически сложной и инновационной продукции решающую роль во всех странах играет иная конкуренция — по параметрам качества, квалификации, деловой репутации.
В этой важнейшей сфере деятельности государства и гражданского общества навести порядок можно только путем совместной кропотливой и напряженной работы.
В первую очередь, необходим пересмотр ключевых положений ФЗ-94, в частности:
1. Уточнение сферы деятельности Закона о госзакупках
Необходимо четко установить адекватные существу дела принципы определения сферы деятельности законодательства в области государственных и муниципальных закупок. Необходимо распространить законодательство в области государственных и муниципальных закупок на закупки предприятий и учреждений, являющиеся государственной или муниципальной собственностью. Логично распространить законодательство на закупки, осуществляемые субъектами естественных монополий.
2. Обеспечить гармонизацию реализации принципов прокьюремента.
При проведении процедур прокьюремента следует иметь в виду, что каждый закупочный проект и каждый контракт уникальны. При всей стандартизованности процедур прокьюремента нельзя подходить к их осуществлению чисто механически. Каждый контракт имеет свое своеобразие и специфику, если это не учесть, то потери неизбежны. Как бы жестко законодательно не регламентировались процедуры закупок, у работников очень часто имеются варианты альтернативных решений. Важно определиться с общими принципами, которыми должны руководствоваться исполнители при проведении закупочных процедур с целью достижения поставленных целей наилучшим образом. Чрезвычайно важно, чтобы принципы реализовывались в комплексе. Чрезмерное преобладание какого-нибудь из них вносит дисгармонии в процедуры закупок и неизбежные потери. К сожалению, Закон 94-ФЗ страдает этим недостатком, так как чрезвычайно усилил принцип открытости в ущерб другим принципам прокьюремента и, прежде всего, экономичности и эффективности. Причем в односторонней трактовке – чрезмерная открытость заказчика при полной закрытости участников.
Для Закона 94-ФЗ характерно жесткая регламентация закупочных процедур, установление максимальной публичности их проведения и тотальный контроль за соблюдением формальных правил. Чрезмерная регламентация процедур закупок чревата снижением их эффективности. На что неоднократно указывал в своих работ один самых известных российских специалистов в области государственных закупок в США В.А.Федорович. Он приводил следующее мнению американских аналитиков: «Одним из "плодов" контрактной системы, основанной на жестких правилах, а не на гибкой совокупности методических указаний, явилось то, что работники федеральной контрактной системы в большинстве своем стали экспертами по процедурным вопросам, а не по закупкам со знанием рынка и закупаемого товара».
К сожалению, эта проблема американской системы государственных закупок после принятия Закона 94-ФЗ в полной мере стала проблемой российской системы государственных закупок. Весьма значимым фактором снижения эффективности государственных закупок является то, что в результате чрезвычайной жесткости процедур закупок госзаказчики закупают в достаточно большом числе случаев не ту продукцию, которая им реально нужна и не в том объеме, который им действительно необходим.
3. Предусмотреть возможность для заказчика отбора квалифицированных поставщиков
Изучение положений Закона № 94-ФЗ показывает, что его разработчики одной из основных своих задач (если не главной) определили максимальное упрощение вхождения поставщиков на рынок государственных закупок. Для решения этой задачи в Законе предусмотрен крайне ограниченный перечень обязательных требований к участникам размещения заказа. Установление каких-либо иных требований к участкам размещения заказа запрещено и карается по закону.
По этому закону не имеет никакого значения опыт потенциального поставщика, его материальное, финансовое, кадровое оснащение, главное, чтобы у него было желание участвовать в этих торгах. Логика здесь простая. Чем больше количество участников размещения заказа, тем больше конкуренция, чем больше конкуренция - тем как бы выше эффективность закупок.
По нашему мнению, это именно тот случай, когда простота хуже воровства. Залогом успешности закупок является эффективная конкуренция. Уровень конкуренции, как показала практика, далеко не впрямую зависит только от количества участников закупок, а решающее значение имеет еще и качественный уровень этих участников.
Что получается в результате. Можно ожидать резкого увеличения количества участников размещения заказа, и тем самым вроде бы должна возрасти конкуренция за госзаказы, и, соответственно, эффективность госзакупок. Но уровень реальной конкуренции определяется не просто количеством участников, а количеством тех участников, кто по своему потенциалу в состоянии решить тот круг задач, которые перед ними ставит заказчик.
Отметим, что не удалось достигнуть и увеличения числа участников размещения заказа. В мировой практике в качестве одного из важнейших показателей, характеризующих зрелость открытых конкурсов, принято считать среднее число участников конкурса. Какой мы имеем здесь результат. Несмотря на титанические усилия разработчиков закона по максимальному упрощению вхождения участников на рынок государственных закупок (запрет квалификационных требований, значительное сокращение предоставляемых участниками размещения заказа документов и т.д.), среднее число поданных заявок на участие в открытом конкурсе снизилось до 2,61, что на четверть ниже, чем до принятия Закона 94-ФЗ. В 2005 году - последний год до вступления в силу Закона 94-ФЗ - среднее число поданных заявок на участие в открытом конкурсе было 3,68.
Корень различий в отношении целесообразности применения квалификационных требований к отбору участников размещения заказа видится в отличиях понимания сути и роли квалификационного отбора в конкурсных процедурах. Законодатель счел, как можно определить из выступлений и интервью представителей ФАС России и Минэкономразвития России, что квалификационный отбор необходим заказчику для того, чтобы избавиться от ненужных ему участников конкурса, и получить заранее предопределенные результаты конкурса. В то время как, по своей сути, квалификационный отбор является одной из основных гарантий получения заказчиком продукции требуемого качественного уровня и обеспечения требуемого уровня выполнения контракта.
Следует отметить, что квалификационный отбор позволяет экономить силы и средства и тех участников, которые не прошли предварительную стадию, так как им не приходится участвовать во всех остальных процедурах конкурсных торгов, выиграть которые они практически не имеют возможностей.
4. Рационализация способов закупок
Разработчики Закона 94- ФЗ неоднократно говорили о том, что главным достоинством этого закона является то, что он не имеет по многим вопросам аналогов в мировой практике. Самым принципиальным отличием является то, что установлено законодательное ограничение возможности использовать в государственных закупках открытого конкурса, а основным способом закупок становится так называемый «горловой» аукцион. По их мнению, за счет широкого применения аукционов как способа государственных закупок удастся получить невиданный в российской практике прирост эффективности государственных закупок.
Но как показали результаты государственных закупок в новых условиях, ставка на аукционы как основной способ закупок себя не оправдала.
Весьма красноречиво об этом свидетельствуют данные, приведенные И.В.Кузнецовой в докладе на II Международном форуме «Государственные закупки: перспективы развития». По результатам первого квартала 2008 г. из завершенных аукционов общий процент состоявшихся аукционов по всем группам был 23%, а несостоявшихся – 77%. При этом по закупкам ГСМ доля несостоявшихся аукционов оказалась 94%, угля, металлов, стали – 86%, продуктов – 73%, лекарств -70%.