Дело в том, что, не обеспечив точного и безусловного соблюдения требований законодательства о закупках для государственных и муниципальных нужд, добиться добросовестной конкуренции и эффективного использования государственных средств, а также предотвратить коррупционные злоупотребления просто невозможно.
Рынок государственных и муниципальных закупок постоянно развивается, объем средств, выделяемых на закупку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, достиг 4 трлн. руб. При этом бюджетные обязательства органами власти и управления стабильно выполняются, и победа в конкурсе на заключение государственного и муниципального контракта практически гарантирует объемы работ и оплату за их выполнение.
Понятно, что этот сегмент экономики считается крайне выгодным для представителей бизнеса, которые стараются любым путем, далеко не всегда законным, стать исполнителем контрактных обязательств. А с учетом того, что в размещении заказов участвуют несколько сот тысяч заказчиков на федеральном, региональном и местном уровнях, обеспечить должный уровень исполнения закона в этой сфере можно только путем координации действий заинтересованных государственных органов на самом высоком уровне. Дополнительную актуальность проблемы в этой области приобрели в условиях финансового кризиса, когда каждый бюджетный рубль на счету.
В работе А.А. Храмкина ««Конфликт интересов в системе государственной службы: особенности государственных закупок» отмечается, что коррупция в системе государственных закупок – явление не новое и вненациональное. Коррупция в системе госзакупок приводит к колоссальным потерям для любой страны, причем не только финансовым. Потери государства и общества от коррупционных действий в процессе размещения государственного или муниципального заказа условно можно разделить на четыре вида:
1. Финансовые потери – заключение сделок на невыгодных для государства и общества финансовых условиях;
2. Количественные потери – завышение или занижение объема поставляемых материалов или оказанных услуг по сравнению с необходимым количеством; приобретение товаров и услуг в личных целях ответственных чиновников, а не для удовлетворения государственных нужд и т.п.;
3. Качественные потери – заключение сделок с нарушением требуемых технических условий, таких как поставка товаров, выполнение работ или оказание услуг ненадлежащего качества;
4. Политические потери – ухудшение инвестиционного климата в стране, потеря доверия со стороны граждан к государственным структурам и государству в целом, расшатывание экономической и финансовой системы страны, нарушение принципов свободной конкуренции и т.п.
Как показывает международный опыт, полностью устранить коррупцию в государственных закупках пока не удалось ни в одной стране мира, но это совсем не означает безнадежности и неэффективность мер по снижению ее уровня. Борьба с коррупцией в системе закупок как в государственном, так и в коммерческом секторах экономики, невозможна без комплексного подхода к решению этой сложной проблемы.
Российской и международной практикой выработаны основные методы, которые уже подтвердили свою действенность: психологические, технические и репрессивные.
Психологические методы позволяют воздействовать на первопричину коррупции – стремление нанятых работников к незаконному обогащению за счет работодателя, в данном случае за счет государства и, следовательно, всех граждан.
К психологическим методам относятся:
1) проверка анкетных данных, биографии кандидата и отзывы кандидата с предыдущих мест работы;
2) специальные глубинные тестирования кандидатов при приеме на работу (вплоть до проверки на полиграфе – «детекторе лжи»);
3) периодические проверки сотрудников на лояльность, включая использование провокационных методов, широко распространенных в коммерческом секторе;
4) создание системы взаимного контроля сотрудников (добровольные осведомители);
5) эффективная мотивация сотрудников;
6) ротация сотрудников, являющихся членами комиссий по размещению заказов;
7) формирование корпоративной этики нетерпимости к коррупции (включая разработку этических кодексов, кодексов по управлению конфликтом интересов и реализацию специальных учебных программ).
Технические методы исключают или значительно уменьшают вероятность сговора представителей закупочных подразделений и продавцов, устраняя возможность личных контактов между участниками сделки или увеличивая риск коррупционера быть пойманным. Примерами подобного инструментария могут служить:
1) оборудование переговорных комнат и рабочих мест специалистов по закупкам системами контроля и видеонаблюдения;
2) мониторинг служебной почтовой переписки;
3) использование современных информационных технологий (системы электронных торгов, Интернет-магазинов и электронных торговых площадок).
Репрессивные методы направлены на создание условий, при которых коррупционные действия сотрудников, ответственных за размещение государственных заказов, невыгодны. В российском законодательстве это реализуется через отдельные положения Кодекса РФ об административных правонарушениях и Уголовного кодекса РФ. [7]
Основой законодательной базы в области госзакупок является Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд". Однако многими экспертами признается, что ФЗ-94 содержит ряд существенных недоработок, в связи с чем область госзаказа нуждается в корректировке закона или, по мнению некоторых специалистов (в частности, В.И.Смирнова), в принятии нового, проработанного более тщательно. Недостатки ФЗ-94 часто рассматривается в тесной взаимосвязи с высоким уровнем коррупции в сфере. Кроме того, ключевой проблемой также являются противоречия Бюджетного кодекса РФ. В бюджетно-финансовой политике различных уровней власти наблюдаются явные противоречия, главное из которых заключается в том, что бюджетные средства необходимо обязательно потратить, неважно, какую продукцию закупить, по каким ценам и с какой выгодой. Из-за этого проведение конкурсов и торгов рассматривается чиновниками как никчемная и обременительная процедура, которую они при возможности стараются избежать.
По мнению М.Евраева, у заказчиков отсутствует необходимая мотивация для экономии бюджетных средств. Единственным по настоящему действенным стимулом для бережного отношения с бюджетными деньгами является осознание потенциальной возможности проверки контрольных органов или прокуратуры. В то же время, только проверочными мероприятиями, какими бы интенсивными и глубокими они не были, нельзя обеспечить эффективное и рациональное распоряжение государственными ресурсами. А иных организационных, материальных, дисциплинарных или каких-либо других целевых побуждений в законодательстве не предусмотрено.
Очевидно, что необходимо создавать у заказчиков мотивацию проводить по-настоящему конкурентные торги и получать экономию. И не только у заказчика как у юридического лица, но и у тех людей, которые работают в комиссиях или делают документацию торгов. Возможно, стоит рассмотреть вопрос о том, что определенный процент от полученной экономии должен идти на поощрение сотрудников.
Кроме того, существенным "подспорьем" нечистоплотным чиновникам, использующим возможности государственной или муниципальной службы в личных интересах является отсутствие порядка определения начальной цены контрактов, а также проведения анализа среднерыночных цен на закупаемую продукцию. Это неизбежно порождает произвольное установление такой стоимости товаров, работ, услуг, которая в ряде случаев многократно превышает устоявшиеся закупочные цены. Здесь допускается очень большое количество злоупотреблений. [11]
Действовавшее до 1 января 2006 года законодательство в сфере государственного и муниципального заказа предоставляло практически не ограниченные возможности для злоупотреблений. Вступивший в силу с 1 января 2006 года новый Федеральный закон №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» принципиально изменил систему заказа.
Сделан не просто большой шаг вперед по нормализации ситуации, сделан настоящий прорыв в данной сфере, что наглядно можно продемонстрировать следующим образом:
1. Недоступность информации. До 2006 года информацию о торгах с большим трудом можно было найти в печатных СМИ.
94-ФЗ устанавливает обязательность размещения информации на официальных сайтах, создается единое информационное пространство путем создания общероссийского портала.
2. Произвольная предквалификация. Отсечение «не своих» компаний посредством выставления к участникам требований, как правило, ничего не гарантирующих заказчику, но зато зачастую описывающих «свою» компанию.
Законом 94-ФЗ установлен исчерпывающий перечень требований к участникам размещения заказа. Вместо произвольных требований к участникам введена экономическая защита заказчика от недобросовестного поставщика (банковская гарантия, страхование ответственности, денежные средства).
3. Практически произвольное определение победителя на конкурсах.
В соответствии с новым законодательством введены аукционы как главная форма размещения заказа. При проведении конкурса изначально должны быть установлены критерии определения победителя из закрытого перечня, указанного в законе, содержание и значимость каждого из критериев.