− зоны технологического трансферта;
− зоны инновационного развития;
− мировые города;
− старопромышленные регионы;
− территории, прошедшие первичную индустриализацию.
5) Принцип субсидиарности, который предполагает децентрализацию и исполнение тех или иных властных полномочий социально-экономического развития регионов Российской Федерации (и соответствующую передачу этих полномочий) на уровне управления, на котором они могут быть исполнены наиболее эффективным образом.
Принципиальные отличия мер государственной региональной политики для концепций выравнивания и поляризованного развития регионов следующие
Таблица – Меры государственной региональной политики при использовании концепций выравнивания и поляризованного развития регионов
| Государственная политика | Политика выравнивания уровней развития регионов | Поляризованное (сфокусированное) развитие регионов |
| Основныепараметры | Выделение регионов на основе усредненного (сбалансированного по стране) социально-экономического потенциала | Создание регионов – «локомотивов роста» («опорных регионов»), генерирующихинновационно-нвестиционное воздействие на остальную территорию |
| Административно-территориальноеделение | Выделение географически сопряженных территорий, сохранение существующей административно-территориальной структуры | Укрупнение юрисдикции для выделения системы «опорных регионов» внутри страны, возможность признания за нимидругого статуса, чем у обычных административно-территориальных единиц |
| Базовый механизм управления | Равномерное («диффузионное») распределение государственных капвложений между территориями, нуждающимися в поддержке | Направление государственных капвложений на развитие связанности «опорных регионов» с глобальной экономикой и другими регионами страны, снятие барьеров для распространения инноваций |
В условиях новой парадигмы государственного территориального управления существенно повышается роль стратегического планирования субъектов Федерации.
Одной из основных причин низкой результативности современной региональной политики в целом и концепции выравнивания в частности считается ограниченный набор методов управления развитием территорий, который в течение первого десятилетия рыночных преобразований сводился в основном к бюджетным трансфертам и федеральным целевым программам (ФЦП). Плановые документы, разрабатываемые по инициативе регионов, либо отсутствовали вовсе, либо носили краткосрочный, антикризисный характер и были направлены на решение текущих проблем.
Логической и методологической базой общегосударственной стратегии является утверждение: экономика России – не монообъект, а многорегиональный организм, функционирующий на основе вертикальных (центр – регионы) и горизонтальный (межрегиональных) взаимодействий.
В связи с этим территориальные стратегии должны стать «системообразующей конструкцией общей стратегии социально-экономического развития страны».
Лишь в последние пять лет наблюдается активизация субъектов Федерации в области регионального планирования. Почти все регионы имеют различного рода планово-прогнозные документы, однако анализ их состава показывает, что лишь в половине субъектов Федерации они представляют собой полноценную систему стратегических долгосрочных прогнозов и концепций, конкретизированных затем в среднесрочных программах. Перспективные разработки остальных регионов носят фрагментарный характер и ограничиваются только одним видом – концепцией (стратегией) или программой социально-экономического развития.
Анализ территориальных плановых документов показывает, что наблюдается несогласованность в терминологии, объеме и структуре планов, методах их разработки и временных горизонтах планирования.
Большое разнообразие методологических подходов к формированию региональной плановой системы обуславливают различия в наименовании, объеме и составе планово-прогнозных документов.
Например, в Сахалинской области система регионального планирования представлена Стратегической доктриной, Моделью пространственной организации, Концепцией стратегического управления, Программой социально-экономического развития области, а также
Программами развития отраслей и секторов экономики. В Свердловской области разработан наиболее детализированный из всей российской практики документ – Схема развития и размещения производительных сил до 2015 года, процесс сопряжения которых осуществлен с позиций комплексного и сбалансированного развития региона. Однако приведенные примеры являются исключением из общепринятой практики российского стратегического планирования развития регионов. Большинство субъектов Федерации включают в состав стратегических разработок названные ранее документы. Наблюдаются значительные различия в числе, составе и объеме региональных целевых программ, которые являются неотъемлемым элементом плановых систем регионов. Большая часть субъектов Федерации (58 %) реализует от 5 до 15 программ, однако, есть регионы, в которых их число составляет несколько десятков (в Читинской области – 69, в Ставропольском крае – 43, в Волгоградской области – 35, в Калининградской области – 30 и т. д.), хотя обеспечить качественную разработку, реализацию и контроль исполнения такого программного массива – задача чрезвычайно сложная.
В планово-прогнозных документах субъектов Федерации существует ряд недостатков:
- не находят отражение общегосударственные приоритеты регионального развития, т.е. в них не включаются мероприятия ФЦП, Федеральной адресной инвестиционной программы, Национальных проектов, федеральных отраслевых стратегий, реализация которых осуществляется в регионах. Это делает процесс регионального стратегического планирования неполным и малоэффективным;
- наблюдается несогласованность стратегий и программ социально-экономического развития соседних территорий, что является серьезным препятствием межрегиональной интеграции и осуществления крупных инвестиционных проектов, снижает синергический эффект от реализации мероприятий стратегического планирования.
Ликвидация данных недостатков, развитие и совершенствование территориального планирования, повышение его эффективности требует перехода к политике долгосрочного развития страны на основе создания единой общегосударственной системы разработки прогнозно-плановых документов исходя из приоритетных направлений развития страны в целом и с учетом региональных особенностей, предпосылок и ограничений.
Создание такой системы не следует расценивать как попытку реанимации директивного территориального планирования советского образца. Новая система должна воплотить в себе смысл и содержание произошедших в стране принципиальных изменений в экономических, социальных, правовых и административных отношениях.
Переход от практики нескоординированной разработки перспектив развития страны и регионов к единой (в организационно-правовом, информационном и методическом отношениях) системе прогнозов, стратегий и программ комплексного социально-экономического развития субъектов Российской Федерации требует его нормативно-правового закрепления.
Вопрос 2. Правовое поле разработки муниципальных стратегий
В современных условиях как на региональном, так и на муниципальном уровнях происходит процесс формирования новой области организационно-управленческой деятельности - стратегического планирования и управления развитием территории.
В связи с этим разработан федеральный закон «Об организации разработки и реализации государственной региональной политики в Российской Федерации».
В законе четко обозначены все процедуры и механизмы разработки, принятия и использования в деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации прогнозов, концепций и стратегий, программ комплексного социально-экономического развития регионов.
Система документов регионального планирования должна формироваться в соответствии со следующими требованиями:
− использование единой общегосударственной правовой базы системы прогнозирования и планирования социально-экономического развития страны и регионов;
− обязательное отражение общегосударственных интересов и приоритетов в региональном развитии, которые должны определяться федеральными органами власти;
− полная согласованность концепций, стратегий и программ социально-экономического развития регионов;
− общность методических подходов к разработке и реализации прогнозно-плановых документов на федеральном и региональном уровнях;
− единый порядок информационного обеспечения в процессе разработки федеральных и региональных прогнозно-плановых документов;
− единый порядок организации взаимодействия органов власти при разработке федеральных и региональных прогнозов, концепций, стратегий и программ социально-экономического развития.
Весь комплекс вопросов, связанных с выполнением прогнозно-плановых функций, должен получить обязательное и полноценное отражение в положениях о федеральных и региональных органах исполнительной власти. Декларативное признание планирования как одной из основных функций регионального управления является недостаточным для ее успешной реализации, необходимы соответствующие условия для практического воплощения.
В теории государственного управления признано, что методологической основой рассмотрения многих управленческих проблем является выделение и разграничение общих и специфических черт таких категорий как «функция государственного управления» и «функция органов государственного управления (управленческая функция государственных органов)». Основой организационной структуры исполнительной власти федерального и регионального уровня выступают функции государственного управления, вокруг которых и для реализации которых формируются управленческие функции государственных органов. В результате каждая функция государственного управления, в том числе и планирование, осуществляется посредством определенного комплекса функций властных структур, выделяемых по вертикале и горизонтали.