1. Необходимо всесторонне и глубоко изучать особенности городов и городских агломераций как объектов управления и планирования. В этой связи представляется целесообразным создать специальную науку о городах и сформировать собственно городское управление. Последнее, в свою очередь, требует разработки новых подходов к городу как исходному пункту для реформирования городского управления и планирования.
2. Открытость и широта функций крупных городов и городских агломераций требует решения проблем определения их границ как объектов управления. Они должны рассматриваться в качестве целостного объекта, относительно автономной социально-эколого-экономический системы.
3. Плодотворное и эффективное управление и планирование социально-экономического развития крупных городов и городских агломераций требует, чтобы объект наиболее полно и всесторонне отражался в субъекте управления и планирования.
4. Структура крупного города и городской агломерации как объектов достаточно сложной природы является иерархичной. Современные крупнейшие города обладают 6-11 уровневой реальной социально-пространственной организацией. Вместе с тем мировой опыт управления выработал оптимум, ограниченный преимущественно 3-5 уровнями институциональной организации городского управления.
Особое место в мировой теории и практике управления городами отводится управлению городскими агломерациями. К настоящему времени сформировалось в основном три типа управления агломерацией.
— Ассоциативный (координационный) тип управления городской агломерацией предполагает, что органы власти всех городов и поселков, входящих в ее состав, решают общие проблемы развития городской агломерации на основе созданной ими ассоциации. Этот тип управления наиболее распространен в настоящее время, но отличается достаточно низкой эффективностью.
— Промежуточный тип управления городской агломерацией предусматривает, что государство законодательно закрепляет за главным городом агломерации ряд приоритетов в решении общих проблем развития агломерации и выборе механизмов управления ею.
— Комплексный тип управления городской агломерацией представляется наиболее перспективным, поскольку предполагает обеспечение единства действий органов распорядительной и исполнительной власти городской агломерации.
5. Управление и планирование развития крупных городов как сложных социально-эколого-экономических систем должно основываться на разработке специальных управленческих механизмов, сочетающих государственные механизмы управления и собственно городские механизмы управления. Такое ранжирование механизмов управления имеет большое значение для крупных городов, выполняющих реальные общегосударственные экономические и пространственно-коммуникационные функции.
6. Необходимость обоснования и разработки ресурсного, правового и информационного обеспечения механизмов управления социально-экономическим развитием крупного города и городской агломерации.
2.3. Опыт и этапы развития стратегического планирования в России.
В нашей стране имеется впечатляющий опыт стратегического планирования, где самым ярким примером является, конечно, разработка в 1918 г. плана ГОЭЛРО. В 1922-1925 гг. основы методологии перспективного стратегического планирования в условиях преобладания рыночной экономики были сформулированы Н.Д. Кондратьевым[9] и изложены в представленном им проекте Генерального плана восстановления и развития сельского хозяйства России. Сперва эта методология и проект плана были поддержаны Госпланом СССР, но затем возобладали волюнтаристские подходы директивного планирования, и пятилетка Кондратьева была отвергнута.
Сложившиеся в свое время в этой области наработки во многом актуальны и сегодня, они не остались бесследными для мировой практики. Однако рыночно-капиталистические условия потребовали при осуществлении стратегического планирования и управления особых подходов. К систематическому решению задач стратегического планирования и управления на уровне макросистем рыночного типа гражданское общество и уполномоченные им властные органы подошли на определенном этапе истории: во-первых, когда конкуренция за ресурсы (природные, человеческие, финансовые и др.) приняла глобальный масштаб, т.е. когда само существование ключевых субъектов мировой экономики и политики оказалось невозможным вне обеспечения достаточной определенности обстановки в макромасштабах на десятилетия вперед; во-вторых, когда достоянием науки и широкой практики стали наработки в области стратегического менеджмента применительно к уровню корпораций. Научно-теоретические принципы корпоративного стратегического менеджмента стали методологической базой развития процессов стратегического планирования и на уровне социально-хозяйственных систем.
Сегодняшний мир продолжает исповедовать в своем развитии комплекс теоретических идей, в центре которого -идея реализации конкурентно-предпринимательского фактора, имманентно присущего рыночно-капиталистической модели хозяйствования. Именно предпринимательские структуры задают весь ритм непрерывных нововведений, именуемых в конечном итоге социально-экономическим прогрессом. Именно их потенциалом созидаются и продвигаются новые технологии, что обеспечивает в итоге переходы на новые технологические и социально-экономические уклады в рамках социально-хозяйственных систем. И вместе с тем налицо все больше данных об ограниченности стратегического мышления, свойственного частно-капиталистическим структурам, даже самым крупным и транснациональным. Например, горизонт технологического прогноза корпораций редко переваливает за 7-10 лет (а у российских — 3-5 лет), тогда как фундаментальные исследования обещают экономически значимый результат через 30-50 лет. На преодоление данной ограниченности и направляется стратегическое планирование в разрезе макросистем, активно развивающееся с последней четверти XX в.
В России начиная с 2007 г. активизировались действия по созданию и освоению системы стратегического управления социально-экономическим развитием. Центральным звеном этой системы определена Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации. Была выполнена разработка нескольких вариантов такой концепции на период до 2020 г., а также планов мероприятий по ее реализации. В числе важнейших компонентов стратегического управления на базе концепции выделяются: прогноз социально-экономического развитии на долгосрочный период (на 30 и 50 лет), долгосрочные финансовые планы (на базе которых формируются федеральные бюджеты на 3 года), программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу, доклады о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования (ДРОНДы), отраслевые и региональные стратегии и программы.
Методология стратегического планирования сочетает в себе значительные возможности по централизованному воздействию на направленность и характер развития социально-хозяйственных систем с одновременным сохранением и умножением в этих системах качеств гибкости и адаптируемости, характерных для рыночно-капиталистических отношений.
2.4. Национальное программирование.
Программирование, т.е. программа социально-экономического развития – это комплекс целевых ориентиров, планируемых государством, эффективных путей и средств достижения указанных ориентиров.
Национальное программировании осуществляется в четырех основных формах:
• национальные антикризисные программы, позволяющие мобилизовать ресурсы страны для прохождения кризисной фазы в более короткие сроки и с меньшими потерями; такие программы обширны, но ограничены во времени;
• национальные программы, концентрирующие ресурсы государства и общества на одном или нескольких узловых направлениях инновационного прорыва;
• национальные проекты, имеющие более ограниченную сферу действия, чем национальные программы, и выступающие самостоятельно или как элементы программ;
• целевые программы федерального, регионального или корпоративного уровня, обеспечивающие решение конкретных проблем в той или иной сфере.
Наиболее яркий пример программы первого вида — «новый курс» Франклина Рузвельта, выработанный и эффективно реализованный им в период глубочайшего за всю историю США экономического кризиса 1929-1933 гг. Опыт реализации этой программы был обобщен и развит Дж.М. Кейнсом, а затем одним из классиков кейнсианства Э. Хансеном[10]. Многие элементы этой программы были использованы Р. Никсоном во время кризиса 70-х годов, обусловленного очередной сменой Кондратьевских циклов.
Примером эффективных национальных программ второго вида может служить план ГОЭЛРО, провозглашенный в России в разгар Гражданской войны и ориентированный на выход экономики из разрухи путем перехода к вершине третьего технологического уклада — электрификации страны.
Удачные примеры третьего вида национальных программ — ракетно-космические программы СССР и США и их совместная программа «Союз-Аполлон», позволившие человечеству осуществить прорыв в космическое пространство.
Что касается целевых программ, то их десятки и сотни в России и в зарубежных странах, немало успешных, но и много не достигших своей цели.
С 2006 г. по инициативе Президента РФ в практику государственного стратегического регулирования России вошел новый инструмент — национальные проекты социальной направленности (в области здравоохранения, образования, жилищного строительства, агропромышленного комплекса). Их достоинства состоят в том, что, во-первых, четко определены государственные стратегические приоритеты, реализующие социальную функцию государства; во-вторых, на их осуществление выделяются значительные и из года в год растущие бюджетные ресурсы; в-третьих, сформирована система управления выполнением проектов, которой руководит Совет по национальным проектам, возглавляемый Президентом РФ. В процесс реализации проектов вовлечены министерства и ведомства, региональные органы власти. Проекты получают всестороннюю поддержку институтов гражданского общества, СМИ.