Следует отметить, что в соответствии со ст. 3.11 КоАП РФ дисквалификация может быть применена не ко всем субъектам административной ответственности, предусмотренным ст. 2.4, а только к лицам, осуществляющим организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в органе юридического лица, к членам совета директоров, а также лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица. Следовательно, руководитель среднего звена, выполняющий организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции и потому, в соответствии со ст. 2.4 КоАП РФ, несущий административную ответственность как должностное лицо, не может быть подвергнут такому административному взысканию, как дисквалификация. Непонятно также, относится ли руководитель организации, в соответствии со ст. 273 ТК РФ выполняющий функции единоличного исполнительного органа, к "лицам, осуществляющим организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в органе юридического лица", к которым может быть применена дисквалификация. Думается, что у законодателя не было оснований предусматривать дисквалификацию для членов коллегиального исполнительного органа (правления, дирекции) и не устанавливать возможность применения этого вида взыскания к физическому лицу, выполняющему функции единоличного исполнительного органа. Однако очевидно, что формулировки "исполнение функций в органе" и "исполнение функций органа" не являются идентичными в формально-логическом смысле. Исполнение физическим лицом функций в органе предполагает наличие и существование этого органа без упомянутого субъекта, что справедливо применительно к коллегиальному исполнительному органу. В организации, имеющей единоличный исполнительный орган, руководитель сам образует этот орган, фактически является им. В этом случае говорить, что он "исполняет функции в органе" некорректно. Таким образом, возникает неопределенность относительно фигурирования руководителя, исполняющего функции единоличного исполнительного органа, в кругу возможных субъектов такого административного взыскания, как дисквалификация. Дополнение ст. 3.11 КоАП РФ формулировкой, устанавливающей возможность применения дисквалификации к лицу, осуществляющему функции единоличного исполнительного органа, могло бы снять указанные противоречия.
Законодатель не определяет круг лиц, которые могут выступить инициаторами дисквалификации руководителя. Это значит, что в качестве такого инициатора может выступить любое юридическое или физическое лицо, например акционер или участник хозяйственного общества. Сомнительна высокая эффективность этого вида взыскания с точки зрения защиты интересов собственника. Однако возможность выступления рядового работника организации в качестве инициатора дисквалификации подтверждает мощность этого средства охраны трудовых прав работников. Функционирование этого инструмента обеспечивается законодательным установлением соответствующих обязанностей собственников (участников, акционеров, собственника имущества). При заключении договора на осуществление деятельности по управлению юридическим лицом уполномоченное заключить договор лицо обязано запросить информацию о наличии дисквалификации физического лица в органе, ведущим реестр дисквалифицированных лиц. Информация, содержащаяся в реестре дисквалифицированных лиц, является открытой для ознакомления. В случае если дисквалифицированный руководитель все же продолжит управленческую деятельность, то к ответственности будет привлечен не только он (штраф в размере 50 МРОТ), но и организация, заключившая с ним договор (штраф в размере до 1000 МРОТ).
Ранее было сказано, что такой вид наказания, как дисквалификация, является мощным инструментом охраны трудовых прав работников. Однако следует указать и на другую сторону этой медали - ст. 5.27 КоАП РФ, допускающая возможность дисквалификации за нарушение законодательства о труде и об охране труда, теоретически может быть применена в случае нарушения руководителем организации любых положений, предусмотренных ТК РФ. Это дает возможность инициировать дисквалификацию даже в случае самых незначительных нарушений со стороны руководителя. Очевидна необходимость выделения в КоАП РФ списка нарушений трудовых прав, за которые может быть применена дисквалификация. В остальных же случаях должны быть предусмотрены другие, более мягкие виды взысканий. Эти рассуждения применимы также к правонарушениям, предусмотренным статьей 14.21 КоАП РФ, которая не предусматривает достаточный для применения дисквалификации (да и вообще ответственности по ст. 14.21 КоАП РФ) минимальный размер ущерба, причиненного организации в связи с неэффективным управлением юридическим лицом. Существующая формулировка указанной статьи допускает возможность дисквалификации руководителя по иску заинтересованных лиц даже за незначительное по размерам причинение ущерба. Приведенные рассуждения дают основания для вывода о необходимости сужения пределов применения санкции в виде дисквалификации, установления такого вида ответственности только за существенный ущерб. Было бы полезным также введение признака неоднократности и грубости характера нарушения норм трудового права.
В целях более полного анализа проблем административной ответственности руководителя следует рассмотреть возникающие на практике ситуации, когда в качестве субъекта административной ответственности за правонарушения руководителя выступает юридическое лицо. Надо сказать, что в настоящее время прослеживается мировая тенденция к установлению административной ответственности юридических лиц. [1] В действующем КоАП РФ институт административной ответственности юридических лиц основательно закреплен. [16] До вступления нового КоАП РФ в силу привлечение организаций к административной ответственности было затруднено и не имело массового характера, так как КоАП РСФСР [16]не регламентировал вопросы ответственности юридических лиц. В настоящее время продолжается дискуссия относительно природы, правомерности и целесообразности введения этого института, имевшая особенное развитие до принятия КоАП РФ. Правомерность привлечения юридического лица к административной ответственности вызывает сомнения, так как любое нарушение, предусмотренное КоАП РФ, является следствием неправомерных действий органа юридического лица (или иных его представителей - физических лиц). Понятно, что организация является субъектом административного поступка в том случае, если ее единоличный исполнительный орган нарушает, к примеру, положения трудового законодательства, так как этот орган является неотъемлемой частью самой организации. Однако орган не существует сам по себе, его функции выполняет руководитель - физическое лицо, и все акты организации являются следствием действий руководителя. Сомнительна справедливость привлечения к административной ответственности юридического лица, если фактическим виновником проступка является его руководитель. Очевидно, что в случае применения к организации наказания в виде штрафа страдают интересы участников и акционеров общества, которые не имеют отношения к совершенному руководителем правонарушению. Более того, так как административные санкции могут серьезно подорвать финансовую стабильность небольшой организации, последствия проступка руководителя могут отразиться и на рядовых работниках организации, выразившись, например, в задержке выплаты зарплаты или прекращении трудового договора в связи с ликвидацией организации.
В дополнение к вышеизложенному следует указать на то, что дискуссионность такой правовой категории, как ответственность юридического лица, вытекает также из его сущности как правовой фикции, что проявляется, в частности, в отсутствии у него рассудка и психического отношения к совершаемому противоправному деянию, имеющему интеллектуальный и волевой моменты. [21] В соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ от 27 апреля 2001 г. N 7-П к основаниям ответственности, исходя из общего понятия состава правонарушения, относится и вина, если в самом законе прямо и недвусмысленно не установлено иное. Сейчас ни одним законом не предусмотрена административная ответственность при отсутствии вины. Соответственно возникает вопрос относительно трактовки понятия вины применительно к юридическому лицу, ведь очевидна для этого случая непригодность существующей трактовки понятия вины применительно к физическому лицу, учитывающей такие моменты, как умысел или неосторожность, интеллектуальный и волевой моменты. Надо сказать, что распространение понятия вины на юридических лиц было следствием непростых дискуссий при разработке проекта КоАП РФ. Более того, разработчики отказались от указания в КоАП РФ и раскрытия содержания форм вины юридических лиц. Это объясняется недостаточной научной проработанностью этой категории. В административном праве существует двоякое понимание вины юридического лица, включающее объективный и субъективный подходы. Объективная вина - вина, обусловленная объективной стороной правонарушения. Субъективная вина характеризует отношение организации к противоправному деянию. Под отношением организации, по всей видимости, следует понимать отношение ее органов к совершенному проступку, причем значение имеет отношение виновных органов. Вина юридического лица, рассматриваемая с помощью субъективного подхода, может считаться доказанной, если установлена вина его должностных лиц. Таким образом, субъективная вина организации абсолютно идентична по своей природе субъективной стороне правонарушения, совершенного ее руководителем. Организация является юридической фикцией, а значит, его вина - тоже юридическая фикция, в основе которой лежит вина (как реальность, психическое отношение) физического лица. Таким образом, можно говорить о том, что вина юридического лица всегда является следствием вины физического лица, а значит, привлечение к административной ответственности организации может производиться только совместно с привлечением к ответственности физического лица, совершившего проступок. Вызывает сомнения целесообразность привлечения двух лиц к ответственности за один и тот же проступок.