Благоустройство территории как объект муниципального управления
Благоустройство территории города является одной из жизнеобеспечивающих сфер городского хозяйства, оказывающих непосредственное влияние на качество и уровень жизни населения.
Благоустройство охватывает вопросы технического и санитарного содержания территории города.
В состав сферы благоустройства территории входят следующие основные отрасли и направления деятельности:
- дорожное хозяйство: ремонт и строительство дорог, мостов, путепроводов, подземных переходов, водостоков и т.п.;
- зелёное (садово-парковое) хозяйство: содержание и развитие зелёных насаждений, защитных лесополос, питомников растений;
- санитарная очистка и уборка территории: сбор и удаление муниципальных (бытовых) отходов, уборка городских улиц, транспортировка, обезвреживание, хранение и переработка отходов;
- уличное освещение;
- содержание и развитие малых архитектурных форм: памятников, оград, фонтанов, остановочных павильонов, киосков, рекламных щитов и т.п.;
- содержание рынков, пляжей, кладбищ и прочих видов благоустройства.
Взаимосвязь указанных отраслей и видов деятельности определяется их общей целевой направленностью на повышение уровня благоустройства территории. Успешное выполнение задач по содержанию, уборке и озеленению территории, вывозу и переработке бытовых отходов, уличному освещению позволяет улучшить условия жизни населения и повысить привлекательность города, как для проживания, так и для проведения хозяйственной деятельности, развертывания частной инициативы и т.п. Тем самым, создаются необходимые условия для развития других систем жизнеобеспечения населения города в целом.
Функционирование систем благоустройства города связано с наличием ряда проблем, которые целесообразно разделить на следующие группы: имущественные, технико-эксплуатационные, экологические, организационно-экономические, финансовые и другие. Остановимся на важнейших из них.
В основе многочисленных проблем и трудностей переходного периода лежат неразрешённые вопросы собственности и, в частности, собственности на землю. Отсутствие реального собственника и концентрация чрезмерной доли собственности в руках государства, регионов или муниципалитетов в целом неэффективно. Именно это обстоятельство приводит к необходимости содержания громадного штата чиновников, которые должны управлять государственной и муниципальной собственностью от лица соответствующих властных структур и населения, но эффективность такого управления в лучшем случае невысока, а в худшем - разорительна. Применительно к данной тематике это означает, что город, городские органы управления берут на себя всю полноту прав и обязанностей по содержанию территории и не справляются с этой задачей. Возникает необходимость совершенствования систем управления и решение проблем собственности путём её частичной приватизации и разгосударствления.
Технико-эксплуатационные аспекты проблем благоустройства состоят в высокой изношенности и неудовлетворительной эксплуатации большинства объектов данной сферы во многих городах страны. Дороги и придомовые территории требуют срочного ремонта и реконструкции. Сады, парки, газоны и другие зелёные объекты деградируют. Большинство пляжей, водоёмов и других территорий для отдыха населения захламлено и требуют срочного восстановления и уборки.
Санитарное состояние территории в городах ухудшается. Качество воды и экологическое состояние почвы вызывает опасение. Усиливается опасность массовых эпидемий.
К экономико-организационным проблемам относятся чрезмерный монополизм, отсутствие или слабое развитие конкурентной среды и неэффективная система управления благоустройством территории.
Особенно следует подчеркнуть финансовые проблемы, которые заключаются в дефиците средств на содержание и развитие данной сферы, острой нехватке наличных денег, в отсутствии практической возможности использовать банковские кредитные средства по причине высокой инфляции и нестабильности и другие.
Наличие многочисленных проблем объясняется общей кризисной ситуацией в стране и во многих регионах, а также связано с особенностями функционирования данного комплекса. Дело в том, что объекты благоустройства территории представляют свои услуги городу в целом. Они находятся в собственности местных властей, которые выступают в роли ассоциированных представителей населения, а отдельные потребители этих услуг непосредственно их не оплачивают.
В связи с высокой социальной значимостью и бесплатным режимом предоставления услуг, основным источником дохода предприятий данной сферы является местный бюджет. Кроме того, в большинстве случаев предприятия данной сферы являются монополистами, что обусловлено сложившейся системой управления и хозяйствования. Так, в данной сфере нет чёткого разделения функций управления и хозяйствования. Отсутствуют договорные отношения между ними.
Справедливости ради надо отметить и некоторые позитивные моменты в данной сфере. Так, в Санкт-Петербурге уже организовано заключение договоров между районными службами заказчика и подрядными организациями благоустройства на выполнение ряда работ, но эта деятельность находится пока ещё в начальной стадии.
Итак, сфера благоустройства относится к числу важных объектов муниципального управления и характеризуется разнообразными видами деятельности и значительным разнообразием предоставляемых благ и услуг. Её функционирование и развитие осложняется наличием многих острых проблем, в числе которых - имущественные, управленческие, экономико-организационные, финансовые, экологические и другие.
Успешное решение данных проблем возможно лишь на пути упорядочения управленческого процесса и формирования эффективной системы управления с учётом особенностей данной сферы, повышения ответственности всех его участников, решения имущественных вопросов, формирования конкурентной среды и усиления функций регулирования со стороны города.
Планово-организационной формой развития систем благоустройства территории города является разработка комплексной программы "Благоустройство территории". Данная программа может формироваться либо изолированно, либо в составе комплексной программы социально-экономического развития города и в законченном виде включает комплект заполненных форм и пояснительную записку, выполненную по следующей структуре.
1.) Анализ достигнутого уровня благоустройства территории.
2.) Разработка целей совершенствования системы благоустройства среды обитания.
3.) Обоснование основных направлений и первоочередных мероприятий по решению проблем технического содержания, уборке, санитарной очистке и озеленению территории города.
Рассмотрим содержание основных этапов данной программы.
Этап анализа достигнутого уровня благоустройства территории предусматривает рассмотрение вопросов организации процессов технического содержания, ремонта, санитарной очистки и озеленения территории, динамики объемов и структуры работ, оценки их качества и контроля выполнения, расчета требуемых затрат, доходов и расходов органов местного самоуправления, выявления источников покрытия затрат, определения эффективности проводимых мероприятий.
Анализ достигнутого уровня благоустройства начинается с анализа существующей системы технического содержания и ремонта городских улиц, тротуаров, площадей, внутриквартальной территории. Рассматривается организация подрядной деятельности. Определяются заказчики и подрядчики на проведение ремонтных и эксплуатационных работ. Далее рассматривается существующая технология организации сбора, хранения, вывоза и переработки (ликвидации или утилизации) отходов. Так выявляется способ сбора и вывоза отходов (одноэтапный, двухэтапный и т.п.), направления их вывоза и переработки. Указываются организации, занимающиеся санитарной очисткой на территории города, определяются условия их работы. Выявляются заказчики по всем видам санитарной очистки.
Значительное место в структуре анализа занимает анализ объемных показателей. Определяется размер территории, подлежащей уборке и количество накапливаемых отходов, включая твердые бытовые отходы, всего и на одного жителя. Рассчитывается количество отходов, подлежащих вывозу, в том числе на организованные свалки и на переработку. Находится размер занимаемой территории и количество организованных свалок.
Далее выявляется структура отходов с подразделением на пищевые отходы, бумагу, текстиль, стекло, металл, кости, кожу, пластмассу и др. Анализируется качество санитарной очистки и состояние систем контроля проводимых работ.
Определяются текущие и единовременные затраты на уборку территории города, вывоз и переработку отходов. В составе затрат выделяются текущие расходы города на санитарную очистку и текущие расходы других владельцев и пользователей территории. Рассчитываются капитальные вложения на развитие материально- технической базы муниципальных служб по уборке территории, на сооружение и реконструкцию мусороперерабатывающих заводов, на изготовление новой техники и оборудования, на внедрение новых технологий.
Одновременно проводятся расчеты доходов города от проведения работ по уборке территории, принадлежащей предприятиям, организациям и другим владельцам, а также от утилизации отходов. Анализируются источники покрытия затрат на уборку, вывоз и переработку отходов. Находится удельный вес затрат на санитарную очистку в расходной части городского бюджета.
Определяется состояние экологической безопасности и влияние на нее степени благоустройства среды обитания в городе.
Аналогичным образом проводится анализ подраздела озеленения территории. Рассматривается организация работ по выращиванию и эксплуатации зеленых насаждений. Определяется перечень организаций, участвующих в процессе озеленения территории. Находятся заказчики и подрядчики по выполнению работ. Рассчитываются объемные показатели, включая площадь зеленых насаждений всего и общего пользования, территория, занятая парками, садами, газонами и т.п. Выявляется качество проводимых работ и достигнутый уровень озеленения. Рассматривается состояние организации контроля по вопросам озеленения. Определяются эксплуатационные расходы на содержание зеленых насаждений и затраты на капитальный ремонт (реконструкцию) садов, парков, газонов и прочих видов городской флоры.