В сфере управления образовательными учреждениями тенденции выражаются в том, что, с одной стороны, сохранение элемента самоуправления все более и более зависит исключительно от воли руководителя, а попытки еще более ограничить или ликвидировать такие элементы почти не вызывают организованного сопротивления; с другой стороны, власти многих регионов и органов местного самоуправления уже перевели на срочные контракты руководителей подведомственных им учебных заведений, федеральная власть активно обсуждает возможности назначения ректоров вузов и даже президентов академий наук.
В данном случае следует учитывать, как минимум, три обстоятельства парадоксального характера.
Во-первых, несколькими месяцами ранее Госдума на основании отрицательного отзыва Правительства РФ отклонила проект федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об образовании» (в части управления общеобразовательными учреждениями), внесенный экс-председателем Комитета по образованию и науке Госдумы третьего созыва А. Шишловым, причем в данном случае совпали, хотя и в силу совершенно различной аргументации, позиции всех думских фракций. В подобной ситуации заявление министра о поддержке создания управляющих советов в школах выглядит несколько странным.
Во-вторых, против идеи управляющих советов регулярно высказывается ЦК профсоюзов работников образования и науки, т.е. организация, которая должна быть в развитии самоуправления заинтересована. Аргументируется такая позиция двумя наиболее значимыми соображениями:
- при данном уровне финансирования образовательных учреждений управляющим советом, по крайней мере, абсолютного большинства российских школ, просто не чем будет управлять;
- после введения казначейской системы и принятия Закона №122-ФЗ «О монетизации» возможности самостоятельного распоряжения наличными бюджетными и внебюджетными средствами для образовательных учреждений сведены к минимуму.
В таких финансово-экономических и юридических условиях при современном уровне зарплаты директоров и иного управленческого персонала школ управляющие советы могут превратиться в своего рода «удавку» для руководителей и дестимулировать желание заниматься управленческим трудом.
Наконец, в-третьих, против идеи управляющих советов нередко выступает как раз та часть образовательного сообщества, которая уже накопила опыт самоуправления.
С учетом сказанного задача законодателя – приверженца самоуправленческих начал в образовательной политике – крайне сложна и неблагодарна. Однако тем необходимее ее решать, чтобы сохранить и по возможности расширить законодательные гарантии развития самоуправления, значит защитить те слабые ростки нового, которые в будущем могут и должны стать одной из ведущих тенденций формирования новой цивилизации, именуемой нередко «обществом знаний».
Рассмотрим аспекты, которые связаны с проблемой управления образовательным учреждением, и сформулируем несколько основных тезисов.
1. Нередко встречающееся в публицистике и массовом сознании отождествление так называемых поборов с коррупцией неверно. В действительности к коррупционным можно отнести ту часть «поборов», которая:
– имеет противозаконный характер;
– направляется на нужды обеспечения образовательного процесса в данном учреждении, но превращается в неофициальные дополнительные доходы руководителей и педагогических работников.
2. Как справедливо заметил экс-министр образования В. Филиппов, коррупцию в одной отдельно взятой области общественной жизни победить невозможно. Система образования представляет собой общественный институт и своеобразное зеркало макросоциальной системы, а потому речь может идти лишь об ограничении коррупции, о ее снижении до уровня более низкого, чем в иных общественных подсистемах.
3. Для целей настоящей работы причины коррупции в образовании целесообразно разделить на три группы.
3.1. Социально-политические, включая:
– капитализм («рыночная экономика») на его первоначальном этапе;
– революционная и постреволюционная аномия, т.е. разрушение новейшей отечественной революцией 1990-х годов системы ценностей не только советской эпохи, но в значительной мере и общечеловеческих ценностей вообще;
– бюрократический характер этой революции, бюрократические традиции в политической культуре и свертывание в начале 21 века в результате построения различного количества «вертикалей» даже тех немногочисленных демократических институтов, которые возникли в конце 1980-х – начале 1990-х годов.
3.2 Образовательно-политические, в том числе:
– крайне низкий уровень финансирования образования и оплаты труда в этой сфере;
– чрезмерно высокий уровень неравенства в доходах и социальном статусе вообще между педагогами и частью родителей в крупных городах.
3.3. Организационно-управленческие, в т.ч. поддающиеся ограничению средствами законодательства об управлении образовательным учреждением, включая правовые лакуны в регулировании:
– разграничения сфер бесплатного образования и платных образовательных услуг;
– внутреннего контроля со стороны администрации учебных заведений над деятельностью преподавателей и контроля над деятельностью руководителей образовательных учреждений со стороны общественного самоуправления.
4. Есть основания полагать, что широко приводимые в печати, данные о коррупции в образовании (в частности данные Высшей школы экономики) заметно преувеличены, поскольку:
- основаны на смешении полузаконных «поборов» на цели образования и незаконных доходов руководителей и педагогов образовательных учреждений;
- получены путем экстраполяции практики учебных заведений в крупных городах (в особенности столичных) на провинциальные учебные заведения.
5. Тем не менее, проблема чрезвычайно остра и может быть решена лишь путем минимизации действия всех трех названных выше групп факторов, вызывающих коррупцию в образовании. Что же касается ее ограничения средствами законодательства, регулирующего деятельность учебных заведений, то в порядке дискуссии можно было бы рассмотреть следующие предложения, в т.ч. апробированные опытом отечественных общеобразовательных и профессиональных учебных заведений:
– обязательное публичное информирование родителей и (или) студентов о количестве собранных средств и направлениях их использования. В настоящее время это уже делается во многих образовательных учреждениях (в т.ч. на специальных стендах), что заметно уменьшает социальное напряжение в отношениях между родителями (обучающимися) и педагогическими коллективами;
– регулярные отчеты руководителей профессиональных учебных заведений перед коллективами преподавателей и студентов, а руководителей образовательных учреждений для детей – перед трудовыми коллективами и собраниями родителей, в том числе об использовании внебюджетных средств. Примером в данном случае может служить опыт ректора МГУ В. Садовничего, который ежегодно отчитывается перед профессорами университета;
– обязанность руководителей учебных заведений, располагающих внебюджетными средствами, ежегодно предоставлять декларации о доходах по аналогии с теми, которые по закону предоставляются государственными гражданскими служащими;
– введение специальных телефонов доверия, пейджеров или специальных ящиков для сбора информации, куда студенты и старшеклассники могли бы передавать сведения о преподавателях или руководителях-взяточниках. Разумеется, такая информация может использоваться в качестве основы управленческих решений лишь после тщательной проверки. Данный метод также апробирован на практике;
– регулярные анонимные социологические опросы работников, студентов, старшеклассников по проблемам совершенствования учебным заведением, включая вопросы коррупции;
– запрет практики признания дополнительными образовательными услугами повторных зачетов и экзаменов, а также дополнительных занятий по подготовке к ним (в настоящее время в значительной части вузов нередки ситуации, когда преподаватель перед экзаменом прямо заявляет группе: все равно не сдадите, поэтому лучше сразу соберите деньги!);
– внешний контроль качества подготовки студентов путем приглашения экзаменаторов из других учебных заведений (применяется, например, в Московской финансово-юридической академии);
6. Очевидно, что подобные предложения, доведенные до уровня законопроекта, вызовут, мягко говоря, неоднозначную реакцию, если не будут сопровождаться повышением статуса педагогического работника и руководителя образовательного учреждения. Поэтому целесообразнее всего было бы принимать их «в пакете» с федеральным законом «О статусе педагогического работника», либо частью инкорпорировать в этот законопроект.
Предлагаемые меры в комплексе могут быть применены, преимущественно, по отношению к государственным образовательным учреждениям, а в отношении негосударственных – лишь выборочно. В противном случае руководители негосударственных учебных заведений оказались бы в крайне неравных условиях по сравнению с менеджерами в коммерческом секторе экономики.
7. Организационно-управленческие причины коррупции на уровне конкретного образовательного учреждения, как уже отмечалось, являются факторами третей степени важности. Поэтому их влияние на ограничение коррупции будет исчисляться, скорее всего, не порядками, но процентами. Тем не менее, разработка антикоррупционного законодательства в образовании является чрезвычайно актуальной и важной как с политической, так и моральной точки зрения.
3.2 Органы управления в МОУ «Центр образования»
МОУ «Центр образования» как сложная динамическая система выступает объектом внутришкольного управления. Следовательно, мы можем говорить об управлении школой и ее отдельными компонентами или частями, выступающими подсистемами более общей системы общеобразовательной школы. В приложении 3 представлена Программа управления МОУ «Центр образования».