26. Основные направления реформы государственной службы
Начало реформированию государственной службы положила «Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации» от 15 августа 2001 г. № Пр-1496. Указом Президента от 19 ноября 2002 г. № 1336 была утверждена Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003—2005 гг.)».
Концепция содержит перспективные для разработки идеи и положения о том, какой должна быть государственная служба России. И эти идеи обретают свою правовую форму в соответствии с упомянутой Федеральной программой, предусматривающей «...создание комплексной нормативно-правовой основы регулирования государственной службы Российской Федерации». 27 мая 2003 г. принят Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации». Закон впервые определил систему государственной службы и ее виды.
Впервые реально оформлен и юридически и организационно обособленный вид государственной службы — государственная гражданская служба.
В 2004 г. принят Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации», регулирующий прохождение государственным служащим государственной гражданской службы от поступления на службу до еепрекращения, включая более четкие и прозрачные процедуры подбора кадров (конкурс), кодекс поведения и материальное поощрение по результатам работы. 1 февраля 2005 г. Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» вступил в силу.
В соответствии с этим законом приняты указы Президента Российской Федерации «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации», «О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня)», «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации», «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим», «Об утверждении Положения о персональных данных государственного гражданского служащего Российской Федерации и ведении его личного дела», «О порядке и условиях командирования федеральных государственных гражданских служащих» и др.
Основными направления реформы:
1. Упорядочение функций и структур государственного управления (административная реформа в узком смысле слова).
2. Организационно-экономические механизмы ГГС (планирование, организация и оценка деятельности, финансирование и управление бюджетными средствами).
3. Статус работников органов государственного управления, в том числе государственных служащих в собственном смысле слова, их стимулирование (денежное содержание и "социальный пакет"), кадровая политика (отбор и продвижение кадров), этический кодекс госслужащего.
4. Информатизация государственного аппарата, переход на преимущественно электронный документооборот.
5. Подготовка, переподготовка, повышение квалификации кадров.
Важным и в определенном отношении исходным элементом реформы гражданской государственной службы (ГГС) является административная реформа в узком смысле слова, то есть реформа органов государственного управления, привязка их структуры к выполняемым функциям.
На основе выполняемых функций предполагается выделить четыре типа органов государственного управления:
министерства - органы, выполняющие функции выработки государственной политики и координирующие деятельность государственных агентств, служб и надзоров, действующих в соответствующей сфере (примерами министерств могут служить министерства финансов, юстиции, обороны);
службы - органы, оказывающие услуги, связанные с реализацией властных полномочий государства и финансируемые исключительно за счет бюджета либо установленных законом обязательных платежей хозяйствующих субъектов и населения (службы судебных приставов, налоговая, таможенная);
агентства - органы, оказывающие государственные услуги как за счет бюджетных средств, так и на коммерческой основе (примерами могут служить авиационно-космическое, статистическое агентства);
надзоры - органы, реализующие контрольные функции государства по отношению к хозяйствующим субъектам и населению.
Переход к трехуровневой системе федеральных органов власти (аппарат Правительства Российской Федерации - министерство -служба, агентство, надзор) позволит четко определить сферы ответственности органов исполнительной власти и оптимизировать их состав и механизмы функционирования. Ряд федеральных служб и агентств, по-видимому, будет действовать непосредственно при Правительстве Российской Федерации.
Особой задачей является регламентация и нормативное обеспечение деятельности органов государственного управления. Необходимо, чтобы подготовка положения об органе государственной власти предшествовала созданию последнего - орган должен создаваться под четко определенный и исчерпывающий перечень функций. Необходима разработка типовых положений об основных структурных подразделениях федеральных органов государственной власти.
Рационализация структуры государственных органов должна предваряться, как уже было сказано, рационализацией их внутренней структуры. При этом в отношении федеральных министерств целесообразен переход к модульному принципу построения, при котором основным структурным подразделением станет департамент, наделенный определенным крутом самостоятельных полномочий.
Важнейшей задачей реформирования государственной службы является разработка и применение к российской практике современных экономических методов, известных по зарубежному опыту.
Важнейшим механизмом здесь является переход от сметного финансирования, ориентированного на расходы государственного органа, к программно-целевому ориентированному на достижение результата и основанному на оценке стоимости оказания конкретных услуг конечному потребителю, на развитие контрактных отношений между государственными органами, которые определяют политику в данной сфере и выступают заказчиком, и государственными агентствами, непосредственно предоставляющими услуги (везде, где возможно, с повышением возможностей для гражданина-клиента влиять на распределение ресурсов, например, через механизмы подушевого финансирования).
Неразрывно связаны с новыми путями финансирования и работы с бюджетом, методы управления производительностью, планирования, измерения и оценки деятельности, позволяющие объективно оценить работу государственных органов, их подразделений и отдельных служащих.
Новый подход к этим процессам должен повысить гибкость работы государственных органов, дать возможность большей свободы в распоряжении бюджетными средствами (при обязательном повышении прозрачности и ответственности за их использование), в том числе и в вопросах оплаты служащих государственных органов. Применение указанных методов - необходимая предпосылка развития контрактных отношений в государственном аппарате в двух смыслах:
развитие системы контрактов между государственными органами, выступающими заказчиками определенных услуг, и их производителями, при этом в качестве последних могут выступать как государственные органы, так и иные организации (государственные учреждения, коммерческие и некоммерческие негосударственные организации);
развитие контрактной системы найма, прежде всего с руководителями государственных органов типа "агентств" с четко определяемыми задачами и с высококвалифицированными специалистами, пользующимися повышенным спросом на рынке труда, которые привлекаются в том числе и для выполнения временных задач.
Формирование разных типов государственных органов на основе выполняемых ими функций, с применением к ним разных методов планирования, финансирования и оценки деятельности повлечет за собой изменение подходов к организации труда их работников. В зависимости от типов органов потребуются разные статусы служащих и разные типы трудовых отношений.
Одной из существенных проблем является повышение общественного престижа работы в государственных органах, повышение конкурентоспособности государства как работодателя на рынках труда высококвалифицированных менеджеров и специалистов, повышение на этой основе квалификационного уровня, эффективности и ответственности государственных служащих. Решение этих задач сопряжено с довольно болезненным процессом обновления состава государственных служащих (отчасти он будет смягчаться и облегчаться тем обстоятельством, что значительная часть работников государственных органов находится в предпенсионном возрасте и процесс обновления может быть отчасти связан со сменой кадров по естественным причинам).
Планомерное обновление состава государственных служащих должно обеспечиваться путем привлечения квалифицированных специалистов, а ротация кадров - путем должностного передвижения в пределах одного государственного органа либо перевода из одного органа в другой как на федеральном, так и на региональном уровне.
Центральная проблема здесь -существенное повышение уровня оплаты в государственном аппарате прежде всего лиц, принимающих решения (высшие, главные, ведущие, частично старшие группы государственных должностей). Необходимо усилить дифференциацию в оплате труда между различными должностными группами и должностями при сокращении количества последних, а также при изменении механизмов формирования и использования фонда оплаты труда. Необходимо повысить свободу руководителей органов государственной власти в распоряжении средствами. Следует принять меры, чтобы повышение уровня оплаты (денежного содержания) без адекватных мер по повышению ответственности и механизмов связи материального стимулирования с оценкой деятельности не привело к эффекту, прямо противоположному желаемому, когда неэффективные кадры закрепятся, а эффективные привлечены не будут.