Первый - это федеральная структура, второй - система правительств субъектов федерации, третий - система местного самоуправления. Но, например, статус самоуправления районов до конца не ясен. В Ленинградской области, например, районы до не давнего времени имели только глав администраций (назначаемых, а не выборных) и не имели представительных органов, в Амурской области районы имеют только административные органы и могут избирать представительный орган самоуправления, если пожелают [20, c.116].
Таким образом, к органам местного самоуправления в РФ нужно отнести те органы управления, которые находятся в иерархической структуре управления ниже уровня субъектов федерации Соответственно, государственная власть делится на федеральную и региональную. А местное самоуправление относится к муниципальной. Местное самоуправление - в идеале самоорганизация самих жителей, но только в идеале. Конкретная структура и форма местного самоуправления (например, прямая или представительная демократия) определяются местной общиной. Представительные органы существенно отличаются друг от друга по типу организации. Далеко не всюду имеются выборные органы. Так, например, в Удмуртской республике, Республике Марий Эл и в Калининградской области только города и районы (в отличие от сел и сельсоветов) имеют представительные органы в точном смысле слова; в Рязанской области эти органы представлены в городах и селах, но отсутствуют в районах и сельсоветах; в Адыгейской Республике сельские районы имеют органы самоуправления, а районы и города имеют только подразделения государственной администрации, подотчетные администрации более высокого уровня.
Поскольку система местного самоуправления еще не получила полного развития, то органы местного самоуправления, фактически, действуют как звенья исполнительской цепочки [1, c.73]. Органы местного самоуправления наделяются правосубъектностью, в том числе административной, с тем, чтобы облегчить становление и развитие, которое находится фактически на начальной стадии. Однако, детальное регламентирование местного самоуправления несовместимо с его природой и целями. При этом статус представительных органов местного самоуправления относится к сфере Конституционного права, а административным правом устанавливается статус органов местного самоуправления, осуществляющих функции управленческого характера. Орган исполнительной власти- это политическое учреждение, созданное для участия в осуществлении функций этой власти и наделенное в этих целях полномочиями государственно-властного характера, относится к государственным органам и в этом своем качестве отличается от органов исполнительной власти местного самоуправления. Государство признает местное самоуправление в качестве самостоятельного уровня, самостоятельной формы осуществления народом принадлежащей ему власти. Ст. 12 Конституции РФ закрепляет положение о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Вместе с тем система местного самоуправления - это не государство в государстве: она интегрирована в общую систему управления делами общества и государства, занимает в ней особое место, обладая самостоятельностью. Поэтому можно говорить лишь об известных пределах независимости органов местного самоуправления в решении местных дел - тех пределах, которые устанавливает Конституция РФ и федеральное законодательство. Развернутое же правовое регулирование деятельности муниципальных образований входит в компетенцию субъектов федерации (ст.73 Конституции РФ). Весомая роль в регулировании местного самоуправления принадлежит уставам муниципальных образований. Норма ст. 131 Конституции РФ, гласит, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, то есть через институт местного референдума. Направления совершенствования предметов ведения и полномочий органов местного самоуправления. Предметы ведения местного самоуправления - закрепляемые нормами муниципального права определяют области жизнедеятельности населения муниципального образования, на которые распространяется его юрисдикция регулируется федеральными законами и законами субъектов РФ. ФЗ №131 определяет предметы ведения местного самоуправления в целом, указывая вопросы местного значения, которые находятся в ведении муниципального образования. Предметы ведения конкретных органов местного самоуправления закрепляются также в уставах муниципальных образований, определяют статус органов местного самоуправления (положениях, регламентах и т. д.) Полномочия местного самоуправления - это закрепляемые нормами муниципального права за населением, органами местного самоуправления права и обязанности, для осуществления задач и функций местного самоуправления на территории муниципального образования определяют пределы самостоятельного решения населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью и делятся на две группы: собственные полномочия местного самоуправления, то есть полномочия, которые признает за муниципальным образованием государство. Наделение органов местного самоуправления отдельными полномочиями осуществляется федеральным законами, законами субъектов РФ с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Федеральный контроль за деятельностью органов местного самоуправления осуществляется Представителем Президента. Направления правового регулирования местного самоуправления.
Важным шагом в формировании правовых основ местного самоуправления стал ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». По мнению специалистов, он изначально был декларативен, не содержал принципов распределения полномочий, механизм реализации, не был обеспечен ресурсами.
Принятые законы «О финансовых основах местного самоуправления", "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» и «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», ратификация Европейской хартии местного самоуправления позволили детально обозначить, присущие органам местного самоуправления полномочия и порядок деятельности, тем самым нарушая принципы федерализма, закрепленные в Конституции России, и вторгаясь в сферу исключительной компетенции региональных и муниципальных органов власти. В результате 131 закон стал рекордсменом по количеству поправок.
При дальнейшем реформировании системы местного и, в частности, городского самоуправления предполагается увеличить количество делегируемых полномочий при сохранении основополагающего принципа обособленности местных органов власти от государственных. При этом видится целесообразным выделение в предмете ведения самостоятельных полномочий муниципального образования, носящих обязательный характер, как это имеет место в европейских странах, в частности используя опыта зарубежных стран, особенно Германии (раздел 2.3 работы). Показательно, что в Германии собственные обязательные и делегированные полномочия составляют 80-90 процентов от общего объема полномочий. Более того, в целях укрепления и сохранения территориальной целостности России как федерации в настоящее время существует объективная необходимость выведения органов самоуправления из-под диктата органов государственной власти.
Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» подчеркивает самостоятельность городских органов власти с опорой на муниципальную собственность, местный бюджет, право устанавливать местные налоги и сборы, а также на закрепленный принцип выборности органов власти и управления города, кроме того, статья 4 закона «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» определяет полномочия государства по отношению к местному самоуправлению.
Использование опыта зарубежных стран позволяет говорить о том, что российская система местного самоуправления, несмотря на общую близость с континентальной системой права, имеет больше черт схожих все-таки с англосаксонской системой, предоставляя муниципалитетам большую самостоятельность и независимость от государственной власти.
Роль государства, аналогично положению в Великобритании, сводится к установлению общих принципов и норм путем принятия и изменения федеральных законов и обеспечению соответствующих гарантий и законности. Тем не менее, в отличие от Великобритании, принцип позитивного регулирования в России был заменен на принцип «что не запрещено, то разрешено», свойственный большинству российских институтов. Таким образом, можно было говорить о существовании в России комбинированной системы местного самоуправления с преобладанием англосаксонского подхода к самостоятельности и независимости муниципальных образований и их органов, следовательно, наиболее интересен опыт именно этих стран.
С 2006 года вступил в силу 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пятая статья которого предписывает муниципалитетам действовать строго в рамках Конституции, конституционных федеральных законов, законов субъектов Федерации, актов правительства и других нормативных актов.
Огромное количество статей закона составляют процессуально-процедурные нормы. Они регулируют выборы муниципальных органов, порядок отзыва депутатов, проведение собрании, конференций, сходов граждан и референдума - всего около 12 различных форм непосредственного саморегулирования в рамках федерального или регионального законодательства, тогда как фундаментальной проблемой является экономическая сторона вопроса.