М. Масловский утверждает, что присвоение должностей делает обладающих ими чиновников практически несменяемыми, что позволяет им накладывать существенные ограничения на власть патримониального правителя. В результате в каждом патримониальном государстве происходит непрерывная борьба между правителем и чиновничеством. Интересам правителя отвечало бы назначение на все наиболее важные посты его личных слуг и фаворитов, но это удается ему лишь в тех сферах, где не произошло присвоения должностей чиновниками. В этих условиях, как полагает Вебер, чрезвычайно важное значение приобретает индивидуальная способность правителя утвердить свою власть [13].
Вебер рассматривает различные способы, с помощью которых патримониальные государи пытались обуздать притязания чиновничества. Как правило, правитель стремился ограничить срок пребывания чиновников в должности; назначать их в те регионы, где они не имели земельной собственности и влиятельных родственников; не допускать объединения военной и гражданской власти в руках одних и тех же лиц; систематически контролировать деятельность чиновников через своих доверенных людей. Кроме того, как отмечает Вебер, универсальным средством, гарантирующим лояльность, было использование чиновников, которые не происходили из социально привилегированных слоев или были иностранцами и которые не обладали своими собственными властью и престижем, но полностью зависели в этом отношении от господина [4]. Для патримониальных властных структур характерно явление фаворитизма, когда важнейшие государственные посты занимают выходцы из низов, которые в любой момент могут утратить свое положение по произволу правителя.
Рассматривая влияние патримониальных властных структур на экономическую жизнь общества, Вебер подчеркивал, что эти структуры не являются серьезным препятствием для развития самых разных хозяйственных укладов, в том числе политически ориентированного капитализма. Как известно, немецкий социолог выделял два основных типа капитализма: авантюрно-спекулятивный капитализм, существовавший в той или иной форме во все исторические эпохи, и современный капитализм, отличительным признаком которого является рациональная организация формально свободного труда [4]. С точки зрения Вебера, если авантюрно-спекулятивный капитализм прекрасно уживался с патримониальным политическим режимом, то промышленный капитализм современного типа не мог нормально развиваться в патримониальном государстве из-за недостатка в таком государстве предсказуемости, отличающей рациональное бюрократическое управление. Совершенно очевидно, что отсутствие законодательных гарантий, которые ограждали бы от произвола со стороны патримониального правителя и его чиновников, крайне неблагоприятно сказывалось на деятельности капиталистических предпринимателей.
Перейдем теперь к рассмотрению понятия патримониальной бюрократии в работах Вебера. М. Масловский в своих исследованиях акцентирует внимание на том, что этому понятию в современной западной социологии также давались различные толкования. Тем не менее преобладающей является точка зрения, согласно которой оно служит для обозначения особого идеального типа, занимающего промежуточное положение между идеально-типическими моделями патримониализма и легально-рациональной бюрократии. Как указывали некоторые западные авторы, в тех случаях, когда разрыв между теоретическими моделями и реальностью оказывался слишком велик, Вебер использовал такого рода дополнительные идеальные типы [13].
Для уточнения значения этого термина следует в первую очередь обратиться к его использованию в "Хозяйстве и обществе". В своем основном труде Вебер характеризует патримониальное чиновничество и рациональную бюрократию как два во многих отношениях противоположных типа. Он подчеркивает контраст между ними, указывая, что в патримониальном управленческом аппарате вместо бюрократической "беспристрастности" все полностью зависит от личного усмотрения чиновника - от его отношения к конкретному просителю и его конкретной просьбе и от чисто личных связей, услуг, обещаний и привилегий [7]. Тем не менее, Вебер не проводит непреодолимой границы между патримониальной и бюрократической должностью. Он утверждает, что истоки подлинной бюрократии могут быть найдены повсюду в довольно несложных формах патримониальной администрации - переход от патримониальной к бюрократической должности не является четко определенным [7].
Рассматривая основные исторические примеры бюрократических организаций, Вебер указывает, что многие из них отличались ярко выраженными патримониальными чертами. При этом патримониальные бюрократии расцениваются им как в значительной степени иррациональные, поскольку в них, как правило, отсутствует четкое разграничение сфер полномочий чиновников и не требуется специальной подготовки для занятия должности. Однако Масловский в своих исследованиях отмечает, что Вебер вполне допускает возможность того, что патримониальный правитель в интересах своей власти и финансового обеспечения развивает рациональную систему администрации со специально подготовленными чиновниками [13], хотя подобная система администрации получила полное развитие лишь в западноевропейских абсолютных монархиях.
Вместе с тем в "Хозяйстве и обществе" Вебер следующим образом характеризует патримониальную бюрократию: "Там, где несвободные чиновники действуют в иерархической организации с безличными сферами компетенции и, следовательно, в формально бюрократической манере, мы будем говорить о "патримониальной бюрократии" [7]. Но следует отметить, что патримониальные чиновники не обязательно являются несвободными, поскольку они могут рекрутироваться в том числе и из не патримониальных источников. Обратимся теперь к рассмотрению вопроса о теоретическом статусе понятия патримониальной бюрократии. Есть основания считать, что этот термин не обозначает в работах Вебера отдельного идеального типа, но имеет лишь конкретно-эмпирические воплощения. Хотя Вебер и указывает на наличие в патримониальной бюрократии определенных рациональных черт, эти черты не уточняются. Характеризуя небюрократическое патримониальное чиновничество, Вебер перечисляет те признаки рациональной бюрократии, которые в нем полностью отсутствуют. Однако он не приводит такого же исчерпывающего перечня признаков патримониальной бюрократии.
Вебер следующим образом определяет рамки использования этого термина: "Мы будем все время вынуждены, пользуясь такими словообразованиями, как "патримониальная бюрократия", указывать на то, что данное явление некоторыми характерными для него признаками связано с рациональной, другими - с традиционной - в данном случае с сословной - формой господства" [3]. Очевидно, что речь в данном случае идет об эмпирических явлениях, а не об идеальном типе. Важное значение имеет и отмеченная здесь Вебером связь патримониальной бюрократии с господством сословного типа.
Следует уделить пристальное внимание понятию "сословное господство" в его отношении к патримониальной бюрократии. Отличительным признаком сословного господства является апроприация должностей чиновниками. Как подчеркивает Вебер, если централизованный патримониальный режим предполагает отделение должностного лица от средств управления, то при сословном господстве осуществляющее власть лицо полностью контролирует средства управления [4].
В такой управленческой структуре все властные полномочия поделены между патримониальным правителем и чиновниками, без согласия которых правитель не может ничего предпринять. В этом случае существует прямая зависимость между степенью присвоения должностей чиновниками и властью, которой они обладают. Разумеется, полное присвоение должностей характеризует только чистый тип сословного господства. В исторической реальности существует лишь тенденция к такому присвоению, а в руках патримониального правителя всегда есть средства противостоять данной тенденции.
Важно учитывать также то обстоятельство, что сословное господство не является бюрократическим. Полная апроприация средств управления чиновниками означает децентрализацию патримониального режима и распад бюрократических структур. Что же касается патримониальной бюрократии, она занимает промежуточное положение между чистыми типами рациональной бюрократии и сословного господства. В эмпирически наблюдаемых патримониальных бюрократиях наряду с развитием некоторых рациональных черт проявляется тенденция к присвоению средств управления чиновниками, которая, тем не менее, не означает полной децентрализации политического режима.
Парадокс патримониальной бюрократии заключается в том, что, коль скоро она представляет собой централизованную структуру, она не обладает реальной властью, являясь послушным орудием патримониального правителя. В то же время присвоение должностей чиновниками, позволяющее им ограничить власть правителя, создает основу для сословного господства, которое уже не является бюрократическим.
Итак, понятие "патримониальная бюрократия" в работах Вебера обозначает, по-видимому, не идеальный (чистый) тип, а лишь конкретные примеры управленческих структур, обладающих определенными рациональными чертами, но действующих в условиях традиционного господства. Патримониальные бюрократии отличают личностный, а не формально-правовой характер отношений между главой государства и чиновниками. Основу власти патримониальных чиновников образует, прежде всего, присвоение этими чиновниками занимаемых ими должностей и связанных с ними привилегий. Но предельное развитие тенденции к такому присвоению означает утрату чиновничеством бюрократического характера.