Сегодня муниципальное планирование является важнейшим инструментом в урегулировании комплекса проблем и противоречий, возникающих в процессе развития отраслей на территории городских и сельских агломераций и в объединенной Европе, и в США, и в развитых странах Юго-Восточной Азии.
Основные задачи, решаемые средствами муниципального планирования в развитых странах, группируются в основном по четырем направлениям:
Задачи формирования оптимального сочетания государственного регулирования и рыночных регуляторов развития экономики на территории муниципального образования.
Задачи согласования отраслевых стратегий и стратегий развития хозяйствующих субъектов со стратегией развития муниципального образования.
Задачи пространственного согласования планов гражданского и производственного землепользования с планами развития жилищно-коммунального хозяйства муниципального образования.
Задачи обеспечения конкурентоспособности муниципального образования на международном рынке товаров, услуг и ресурсов, как основы высокого качества жизни населения, с одновременным сохранением поселения как среды обитания человека.
Для муниципальных образований, находящихся на пространстве ЕЭС, добавляются еще и задачи обеспечения компромисса между экономической политикой Евросоюза и политикой федеральных властей.
Накопленный за рубежом потенциал теоретических разработок в области муниципального планирования в той или иной степени востребован на практике, прежде всего, в силу необходимости исполнения действующего законодательства. Законы, регламентирующие содержание и форму планов, периодичность их формирования приняты практически во всех развитых странах. В одних случаях, как, например, в Австрии, Великобритании, Бельгии, Франции, Италии и Германии – это государственные законы, в других, как в США и Канаде – это законы штатов и муниципальные хартии.
Отсутствие государственных законов, как правило, компенсируется другими гражданскими или общественными институтами, формирующими мотивацию необходимости ведения муниципального хозяйства на научно обоснованных и проверенных практикой методиках.
С точки зрения оптимального соотношения достаточно большой автономии муниципальных образований, особенно городов, в части планирования собственного развития и влияния на эти процессы государства, наибольший интерес, представляет опыт муниципального планирования в Австрии, Бельгии, Испании и Германии.
Так, например, в Германии стратегические планы развития Мюнхена, Дрездена, Берлина, Штутгарта и других значительно отличаются как по целям, так и по средствам их реализации. Вместе с тем, все они разрабатывались и реализуются в полном соответствии с Федеральным законом о муниципальном планировании, который определяет не только минимальное содержание плана, но и алгоритм его разработки, а также инструменты его реализации.
В законе достаточно детально прописаны процедуры уведомления субъектов муниципального планирования о плановых решениях, оценки влияния муниципальных планов на планы хозяйствующих субъектов, порядок оценки соответствия плановых решений целям муниципального планирования, установленным законом, обязательность соблюдения решений муниципального планирования всеми его субъектами. В законе прописана также и система консультирования разработчиков муниципальных планов с промышленной и торговой палатами ФРГ, профсоюзными объединениями, природоохранительными ассоциациями и т.д.
Ряд процедур, обеспечивающих устранение противоречий между экономическими и социальными целями муниципального планирования, разработан и контролируется Федеральным административным судом ФРГ.
В то же время, согласно федеральному законодательству Германии, высший уровень власти не отвечает за текущее муниципальное планирование, но, согласно Конституции, он в обязательном порядке должен следить за достижением общей цели улучшения качества жизни в стране.
Таким образом, с одной стороны, достигается определенная свобода стратегических приоритетов развития муниципальных образований как на стадии выбора, так и на стадии их реализации, а с другой стороны, обеспечивается определенная типизация плановых документов в соответствии со стандартами, определенными государством, а также контроль за ходом реализации плановых документов на основе единых форм отчетности и принципов ответственности за принимаемые решения.
По результатам анализа зарубежной литературы можно сделать вывод о том, что государственное устройство, ограниченная или неограниченная законом самостоятельность муниципальных образований не влияют на основные принципы формирования планов, целей и показателей развития муниципальных образований. В их основе, как правило, лежит Система показателей устойчивого развития ООН.
В Российской Федерации возврат к планированию и прогнозированию социально-экономического развития муниципальных образований, впрочем, как и экономики страны в целом, идет крайне медленно, противоречиво и, к сожалению, на основе слабой научной проработки и недостаточной правовой базы.
Разнообразие в подходах к пониманию задач территориального планирования и прогнозирования муниципальных образований в научной литературе объясняется наличием нескольких факторов.
Во-первых, экономика России является экономикой быстрых и неравномерных изменений, и этот фактор многие эксперты считают одним из основных факторов, затрудняющих муниципальное планирование и прогнозирование.
Вторым по значимости фактором, определяющим медленное осознание единых подходов в планировании и прогнозировании развития первичных звеньев административно-территориального деления России, как первичных территориальных звеньев ее единого экономического пространства, большинство специалистов называют отсутствие нормативно-правовой базы по этому направлению деятельности муниципальных образований.
Действительно, Федеральный закон №115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации», распространил обязательность разработки прогнозов и программ, а также определил порядок их разработки только до уровня субъектов Российской Федерации.
Федеральный закон №131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления Российской Федерации», принятый 6 октября 2003 г., лишь продекларировал обязательность составления годового плана социально-экономического развития для каждого муниципального района, городского округа, городского, сельского поселения.
Третьим фактором, который наиболее часто ставится причиной сдерживания формирования единой системы планирования и прогнозирования в России – отсутствие государственного финансирования проблем территориального планирования от стадии научных исследований до стадии практического применения научных разработок.
3.2 Роль и место планирования и прогнозирования в процессе управления социально-экономическим развитием муниципальных образований
Принятый 6 октября 2003 года Федеральный закон №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не только очертил общие принципы территориальной организации местного самоуправления, но и определил его экономическую основу.
Закон достаточно четко прописал вопросы, отнесенные к компетенции органов самоуправления муниципальных образований – это владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности, организация функционирования практически всей инфраструктуры района, города (за исключением финансовой) и коммуникаций регионального и федерального значения. К компетенции местного самоуправления отнесена также и организация функционирования социального сектора муниципалитетов. Определил закон и средства для реализации «вопросов местного значения» – собственные материальные и финансовые ресурсы, за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации (ст. 15, ч. 1 Федерального закона).
Все это предполагает не только исключительно целевое, эффективное расходование бюджетных средств, но и наличие в каждом муниципальном образовании нормативных документов, определяющих на территории муниципалитета общие для населения, бизнеса и власти «правила игры» в области промышленной, фискальной, экономической и социальной политики на достаточно длительную перспективу.
В качестве таких документов, согласующих совместные действия органов власти, населения и хозяйствующих субъектов в целях эффективного развития муниципального района, городского округа, выступают в настоящее время самые различные документы: концепции, стратегии, комплексные программы и планы социально-экономического развития муниципального образования, инвестиционные программы.
Разработчики существующих плановых и прогнозных документов муниципальных образований упускают один из основных аспектов планирования, определяющий его последующую результативность. А именно: форма, вид, структура, методология и методика формирования плановых и прогнозных документов должна соответствовать общему алгоритму подготовки, принятия и реализации управленческих решений на уровне органов власти соответствующих административно-территориальных единиц.
Основной функцией территориального планирования на уровне современного муниципального образования должно, по моему мнению, являться формирование условий достижения точности фокусировки управленческих решений органов власти как на текущий момент, так и на длительную перспективу.