2. Компенсация недостатков системы оценки эффективности
Отмеченные сложности измерения результативности деятельности госучреждений все же не дает оснований для вывода о принципиальной невозможности ее измерения. Х. Брюйн [Брюйн Х. де, 2005] приводит примерный перечень направлений развития систем измерения результативности работы государственных организаций, выявленных им в результате обзора западной литературы.
Рассмотрим эти направления.
Первое направление совершенствования системы оценки эффективности — ее регулирование и ограничение действия.
Регулирование может быть осуществлено несколькими способами.
· Важным показателем для любой государственной организации является количество производимых ею продуктов (количество видов деятельности). Размышляя о продуктах той или иной государственной организации, можно обозначить ряд индикаторов. Продуктом деятельности суда, например, является урегулирование судебного дела. В Нидерландах система оценки эффективности выделяет 48 типов урегулирования судебной тяжбы. Такое количество продуктов явилось результатом существования различных моделей судебных дел и видов их урегулирования.
· Не существует одного единственного "правильного" показателя для оценки того или иного вида деятельности. Организация всегда должна использовать набор показателей. Существуют индикаторы для оценки производительности, эффективности, качества работы в краткосрочном и долгосрочном периодах. Важно иметь целый комплекс показателей, отражающих влияние организации на различные группы потребителей — клиентов, политиков, экспертов и т.п. Только в этом случае можно выбрать один-два необходимых показателя и включить их в систему оценки эффективности деятельности организации.
· В дополнение к показателям оценки продукта существуют показатели оценки процессов. Результаты деятельности отдельных подразделений организации способствуют созданию продукта организации в целом. Таким образом, иногда более интересны индикаторы, позволяющие оценивать процессы, нежели продукты.
При регулировании системы оценки качества выполненной работы следует учитывать период, необходимый для производства продукта. Чаще всего оценка эффективности привязывается к однолетнему бюджетному циклу (хотя создание продукта может занимать более длительный срок). Система оценки эффективности должна соответствовать естественному циклу производства продукта: это важный аргумент в пользу того, чтобы производить такую оценку в некотором отрыве от бюджетного периода.
Регулирование системы оценки эффективности почти всегда сопровождается признанием ограниченности возможностей ее использования. Часть продуктов организаций государственного сектора не поддается оценке. Поэтому при создании процедур оценки эффективности деятельности надо понимать, что почти всегда найдутся продукты, не входящие в нее. Так, из вышеупомянутой системы оценки эффективности работы судебных органов были исключены крупные судебные дела. Хотя они и являются продуктом работы судебных органов, они очень специфические, и включение их в систему оценки эффективности не имело смысла.
Другая опасность заключается в способности системы разрастаться (к ее разрастанию могут приводить попытки "по заслугам" оценить все возможные виды деятельности организации, что влечет за собой рост количества показателей). Таким образом, возможности оценить все возможные виды деятельности организации с точки зрения ее эффективности ограничены (впрочем, как и система оценки эффективности в целом). Результат измерения эффективности деятельности является аппроксимацией действительности.
Второе правило, которое необходимо соблюдать, гласит: полученную оценку эффективности нельзя использовать вне контекста. Такой контекст может быть создан посредством учета не только непосредственных (элементных) результатов деятельности госучреждений, но и итоговых, проведения не только количественного анализа результатов, но и качественного, учитывающего сложность работ.
В рамках оценки непосредственного результата рассматриваются продукты, поддающиеся измерению, — например, количество бесед, проведенных с заключенными.
Непосредственный результат имеет ценность только в том случае, если соотносится с предполагаемым итогновым результатом, нередко оттянутым во времени (в приведенном примере итоговым результатом бесед с заключенным может быть отсутствие повторных нарушений закона впоследствии). Определение итогового результата часто требует дополнительных исследований (к примеру, проведения публичных фокус-групп). Данные о непосредственных результатах работы организации вкупе с представлением итоговых результатов позволяют получить более полную картину об эффективности ее деятельности. Однако в ряде случаев более полная картина является менее однозначной; часто сложно определить наличие связи между непосредственным и итоговым результатом деятельности организации.
Система оценки эффективности несостоятельна без использования качественных методов анализа. Это относится, прежде всего, к результатам деятельности, которые нельзя выразить в количественных показателях. Качественный анализ важен и для результатов, которые можно отразить при помощи индикаторов, т.к. в дополнение к индикаторам необходимо представлять содержательный анализ полученных результатов.
В западной литературе часто отмечается, что система оценки эффективности деятельности способна выступить в качестве "спускового крючка". Иначе говоря, этот механизм можно сравнить не столько с датчиком, позволяющим считывать данные о результатах, сколько с механизмом, побуждающим к дальнейшему изучению. Основная идея состоит в том, чтобы каждый, кто имеет дело с системой оценки эффективности, мог использовать ее для формирования первоначального представления о деятельности организации, а также для определения видов деятельности, для оценки которых требуется применение качественных методов анализа.
Однако, к сожалению, на практике возникает большое искушение использовать ее только как "датчик".
Система оценки эффективности деятельности организации, таким образом, — важный источник информации о ней. Организация может сделать выводы об эффективности собственной деятельности на основе качественного анализа данных о непосредственных и итоговых результатах работы. В случае если количественные показатели непосредственных (элементных) результатов, количественные показатели итоговых (интегральных) результатов и качественные (учитывающие сложность) показатели представляют схожую картину, можно делать определенные выводы о результативности работы организации. Поводом для беспокойства должно стать несовпадение выводов, сделанных на основе этих трех групп показателей. В таком случае необходимо найти причину несогласованности данных о результатах работы.
Механизм оценки эффективности играет в управлении вспомогательную роль, но для формирования представлений о работе организации он необходим, как снятие пробы для повара, или примерка для портного. По ним можно подправлять ситуацию, к примеру, понемногу добавляя соли и перца в случае повара, но трудно сразу решить, сколько нужно добавлять.
Следует иметь в виду, что если оценка всецело базируется на определениях качества и конечных результатов, то она во многом будет определяться позицией лица, формулирующего эти определения. В этом случае существует вероятность того, что человек, формулирующий критерии сложности и количества результатов, будет подгонять их под свои представления и интересы. В любом случае количественная информация о результатах может быть использована в качестве контраргумента для критического анализа тогда, когда оценка всецело основывается на определениях сложности и итоговых результатах.
Применение системы оценки эффективности имеет смысл лишь при условии ее отлаженности. Например, если в процессе аудита регулярно проверяются разные источники информации, в том числе и противоречивые. В этом случае организацию просят провести самооценку на основании трех типов данных (непосредственные и итоговые результаты и данные о сложности), после чего высшее руководство формирует собственное мнение. Последующее сравнение оценок дает возможность руководству сделать окончательные выводы о результативности деятельности организации.
Таким образом, система оценки эффективности действительно облегчает принятие решений, но не подсказывает, какое из них нужно выбрать. Понять это легко, если обратить внимание, что моделью процесса выбора является оптимизационная модель. Оценка — это значение целевой функции при исполненном плане работ. Но какой следующий план был бы оптимальным, значение целевой функции в отдельной точке не показывает. Для его нахождения требуются дополнительные исследования, например, градиентными методами, методами математического программирования и т. д.
Заключение
Оценки эффективности управления социально-экономическими образованиями призваны обеспечить прозрачность деятельности органов управления и через это повысить эффективность управления. Однако оценка деятельности всегда в какой-то степени искажает представления об оцениваемой деятельности. Поэтому на практике приходится работать с плохими оценками. Однако, по - возможности, надо стремиться к построению как можно лучших оценок.
Список литературы
1. Брюйн Х. де. Управление по результатам в государственном секторе. - М.: Институт комплексных стратегических исследований, 2005.
2. Высоцкий Л.Л. Управление по результатам. - Новосибирск: СибАГС, 2008.
3. Высоцкий Л.Л. Концепция управления по результатам развития муниципальных образований. – Новосибирск: НГАУ, 2006.
4. Марченко И.П. Организация государственного и муниципального управления порезультатам: монография. - Новосибирск: Новосиб. кн. изд-во, 2008.