Не испытывая практических сложностей по привлечению денежных средств для покрытия бюджетного дефицита, перед Министерством финансов РФ остро встал вопрос о минимизации стоимости обслуживания государственного долга при выпуске государственных ценных бумаг и оптимизации (в данном случае увеличения) среднего срока государственных заимствований. 3-х месячные выпуски ГКО, размещаемые по рыночным ценам, позволяли получать средства, достаточные для погашения ранних выпусков ГКО и для направления в бюджет, но с другой стороны, значительно сокращали средний срок задолженности, создавая угрозу стабильности финансовому рынку в будущем.
К середине 1995 г. был принят новый долговой инструмент со сроком обращения более одного года - облигации федерального займа (далее ОФЗ). Подготовка “к запуску” ОФЗ была осуществлена достаточно быстро, поскольку она основана на технологии рынка ГКО, успешно функционировавшего к тому времени уже более двух лет.
ОФЗ, по сравнению с обращающимися дисконтными ГКО, и твердопроцентными купонными валютными облигациями, являются более сложным инструментом финансового рынка. Быстрая отработка технологии их выпуска, обращения и обслуживания позволила Министерству финансов РФ уже к концу сентября 1995 г. расширить инструментарий финансового рынка путем выпуска схожей с ОФЗ ценной бумаги - облигаций сберегательного займа.
Облигации федерального займа делятся на: ОФЗ-ПК - облигации федерального займа с переменным купоном, и ОФЗ-ПД - облигации федерального займа с постоянным доходом. ОФЗ-ПК выпускаются в соответствии с Генеральными условиями выпуска и обращения ОФЗ-ПК, утвержденными Правительством РФ постановлением от 15 мая 1995 г. № 458. ОФЗ-ПД выпускаются в соответствии с Генеральными условиями выпуска и обращения ОФЗ-ПД, утвержденными Правительством РФ постановлением от 28 июня 1996 г. № 519.
ОФЗ - первые среднесрочные ценные бумаги, которые появились в Российской Федерации. Они выпущены сроком на один год и две недели, что объясняется особенностями российского законодательства (нужен срок более года, чтобы бумага считалась среднесрочной), так и удобством начисления доходности (плюс две недели). По этой бумаге доходы выплачиваются раз в квартал, причём доход привязан к доходу на рынке ГКО: берутся четыре последних выпуска ГКО, исчисляется средняя взвешенная и по этой величине ОФЗ продаётся (в безбумажном виде) на аукционе на ММВБ. Как и цены на ГКО, цену на эту бумагу ставят сами инвесторы. А роль Минфина сводится к тому, чтобы определить, устраивает ли министерство эта цена или нет. Это называется ценой отсечения: Министерство финансов отсекает те предложения, которые ему невыгодны, и принимает те, которые выгодны.
С 1993 по 1998 г. правительство с помощью государственных бумаг получило 32 млрд. руб. живых денег. И при этом истратило 450 млрд. руб. на выплату процентов и погашение тиражей. То есть за каждый привлеченный с рынка рубль казна заплатила свыше 12 рублей. Главными получателями этих денег остаются сырьевой капитал, обслуживающие его крупнейшие банки и западные финансовые институты. Последние получают, по самым заниженным оценкам, более полмиллиарда долларов в год. В первом квартале 1998 г. в России доходность операций западных инвестиционных банков и фондов доходила до 40% годовых и выше, оплаченных российской казной.
Внутренний государственный долг в виде ценных бумаг в мае 1998г. составил свыше 700 млрд. руб. В последний годэтот рынок все более напоминал финансовуюпирамиду. Спад производства, который так и не прекратился в России, привел к тому, чтоединственно возможным способом покрытиявнутреннего государственного долга,сформировавшегося за счет заимствованийпосредством ГКО и ОФЗ, по-прежнему остались лишьновые займы.
Кроме того, результатом высокой доходностигосударственных ценных бумаг (например, вавгусте 1998 года она достигала почти 300процентов годовых), сформировавшейся из-замассового вывода средств нерезидентов сразвивающихся фондовых рынков в разгар мировогофинансового кризиса, стало вымывание денежныхсредств из реального сектора, где доходностьбыла несравнимо ниже, а риски несопоставимовыше. Вложения предприятиями собственныхоборотных средств в ГКО и ОФЗ привели к снижениювозможности пополнения бюджета за счет налоговыхпоступлений. В итоге долг по ГКО и ОФЗ достигтаких размеров, что финансовых ресурсов,получаемых в результате продажи новых выпусковоблигаций, стало едва хватать на выполнениеобязательств перед владельцами уже находящихся вобращении выпусков.
Достаточно скоро эти ценные бумаги уже самистали источником дефицита бюджета. Из-заотсутствия перспектив увеличения финансированиябюджета за счет налоговых платежей, а такжеиз-за необходимости обслуживать значительныйвнешний долг государство оказалось переднеобходимостью реструктурировать свой внутреннийдолг. Конвертация части долга по ГКО и ОФЗ вдолгосрочные валютные облигации, предпринятаяправительством в середине июля, не решилапроблем обслуживания внутреннего долга. Покрытиеего за счет новых эмиссий также былонеприемлемым. Таким образом, прекращение Россиейобращения ГКО и ОФЗ стало, несмотря на всюнепопулярность этой меры, в сущностиединственным возможным вариантом действий всложившейся тупиковой ситуации.
И заявление правительства от 17 августа 1998 г. оновой экономической политике, котораяпредусматривала расширение границ “валютногокоридора”, объявление моратория на погашениевнешних долгов и замораживание рынка ГКО, сталокульминацией финансового кризиса.
26 августа стала известна схема реструктуризации ГКО/ОФЗ, которую инвесторыожидали почти 10 дней. Принципиально важным в предложеннойсхеме является тот факт, что банки получают денежные средства в объеме лишь 5%от суммы вложений в ГКО/ОФЗ, или около 10 млрд. руб. Тогда как объем средств,которые коммерческие банки получили бы при нормальном развитии событий на рынкегосдолга до конца 1999 г., составлял на момент замораживания долга немногимменее 130 млрд. руб., из которых до конца текущего года банки получили бы чутьменее 50 млрд. руб.Оставшиеся же 95% долга будут в обязательном порядке конвертированы в новыевыпуски облигаций. Период конвертации определен до 26 сентября. При проведенииреструктуризации рынка ГКО/ОФЗ инвесторы смогут обменять 20% облигаций на ценныебумаги, номинированные в долларах США с 5%-ным годовым купоном и срокомпогашения в 2006 г. Оставшаяся часть долга в равных долях будет переоформлена врублевые облигации со сроком обращения 3, 4 и 5 лет и купонным доходом в 20-30%годовых. Так же владельцы госбумаг смогут приобрести депозитные сертификатыСбербанка, выпускаемые на аналогичных условиях.Вариант переоформления ГКО в депозитные сертификаты Сбербанка возник, по всейвидимости, как дополнение к предложению о переводе вкладов населения изкоммерческих банков в Сбербанк РФ. Тогда становится возможной схема переводадепозитов населения с одновременным погашением депозитных сертификатовСбербанком (дальнейшие расчеты происходят между Сбербанком и Минфином). Объявленный обмен госбумаг не распространяется на облигации, принадлежащиефизическим лицам, - все обязательства перед ними будут исполнены точно в срок(общий объем вложений физических лиц в госбумаги оценивается на уровне 2 млрд.руб., или менее 1% от объема долга)
Основная сложность приразработке условий погашения бумаг иностраннымдержателям состоит в том, чтобы не допуститьдавления на курс рубля и препятствовать оттокукапитала за рубеж. С этой целью Минфин и ЦБвнесли изменения в режим ведениясчетов типа “С”, через которые до тех поросуществлялись операции нерезидентов на рынкеГКО-ОФЗ. В настоящее время счета типа “С”блокируют выручку нерезидентов от операций сгосбумагами. Последний раз режим ведения этихсчетов изменяли в ноябре прошлого года.Нерезидентам было запрещено переводить на рынокГКО-ОФЗ новые средства. Тем же распоряжением ЦБзаблокировал средства нерезидентов, которыемогли быть получены в результате продажи ценныхбумаг (в том числе ГКО-ОФЗ) или исполненияфорвардных контрактов. Эти средства былипереведены на специальные инвестиционные счета изаморожены на один год. Согласно проектунововведений в режиме счетов типа “С”,предполагается, что они будут разделены на двасчета - инвестиционный и конверсионный и будетрегламентирован порядок прямого перевода средствс первого счета на второй.
Таким образом, в соответствии с условиями этой реструктуризации, нерезиденты - держателиГКО-ОФЗ смогли вернуть всего от 5 до 10 центов с каждого доллара, вложенного в ГКО-ОФЗ, причем им не позволили вывести единовременно все денежные средства, полученные ими в качестве компенсации за свои инвестиции в ГКО. Кроме этого правительству и ЦБ предстоитвнести ясность в вопрос о реализацииинвестиционных возможностей выпуска ОФЗ-ПД срегистрационным номером 25030. Получив этотвыпуск в объеме 20 процентов от общего объемаобмениваемых бумаг, участники новации формальнонаделены правом использовать его для погашенияналоговых недоимок в федеральный бюджет,образовавшихся до 1 июля 1998 года. Однакодокументы, регламентирующие эту процедуру, досих пор не появились. Как не появились идокументы,регламентирующие отношенияправительства с владельцами государственных бумаг, несогласившимися с новацией.
В феврале и марте 1999 г. происходил процесс обмена выпусков ГКО и ОФЗ с погашением до 31 декабря 1999 г. на новые ценные бумаги в рамках новации. Владельцы “замороженных” выпусков ГКО и ОФЗ практически сразу же после подачи заявки получали 3.33% от стоимости дисконтированного портфеля в денежной форме,еще 6.67% - в виде двух краткосрочных выпусков ГКО и остальное – в виде 3-5летних выпусков ОФЗ. 10 февраля начались купонные выплаты по новым выпускам ОФЗ за период с 18 августа 1998 г. Кроме того, 24 марта было проведено погашение ГКО 21132, выпущенного в ходе новации, на сумму 4.9 млрд. руб. Купонные выплаты с начала года составили 7.9 млрд. руб., выплаты в денежной форме в рамках новации - еще около 7 млрд. руб. Фактически это означало приток рублевых средств в банковскую систему. Это увеличение предложения рублей имело целый ряд важных последствий для финансовых рынков, которые уже проявились в феврале-марте. Увеличились обороты рынка ГКО-ОФЗ. Полученные средства направлялись на покупку выпусков ОФЗ с ближайшими купонными выплатами, что привело к снижению доходности сделок по ОФЗ со 118-120% в начале февраля до 75-100% в конце марта.Был отмечен рост цен и оборотов торгов на рынке корпоративных ценных бумаг. Досередины марта средства от новации направлялись в основном на рынокгосударственных ценных бумаг и фондовый рынок. Рост индекса РТС за февральсоставил 27%, за март – на 15%. Средний объем торгов за день вырос с 1.5 млн.долл. в январе (когда никаких выплат по гос. облигациям не производилось) до 5.1млн. долл. в феврале и 8.5 млн. долл. в марте.