Вторым элементом является цель. При условии, что остальные два элемента учтены правильно, этот элемент становится просто мишенью. Цели могут быть неясно определены или установлены для недостижимого состояния (не реальны). Не следует ставить цель без точных знаний о силах и влияниях, которые действуют и формируют эту цель. Цель должна быть хорошо поставлена, достижима, а также пересмотрена и изменена в соответствии с требованиями обстоятельств.
Третьим элементом плана являются процессы. Этот элемент – сам план, так как по существу в нем содержится описание метода, с помощью которого происходит переход от начального состояния к цели. Два первых элемента можно в основном рассмотреть теоретически; третий элемент, напротив, более конкретен. Он должен содержать: факторы, действующие на цель; внутренние и внешние силы, действующие на эти факторы; цели операции; логическую последовательность шагов и вероятные состояния, пригодные для принятия решений, которые нужны для управления процессом. Факторы могут быть экологическими, экономическими, культурными, социальными, политическими и технологическими. Эти факторы могут в той или иной степени контролироваться лицами, принимающими решения. Для учета этих факторов необходимо пользоваться любой доступной информацией.
В основном процесс планирования направлен только в одну сторону, т.е. представляют собой упорядоченную во времени последовательность событий, которая начинается в настоящее время t=0 и заканчивается к некоторый момент будущего t=T. В первой последовательности, которая называется прямым процессом, рассматриваются текущие факторы и предложения, которые порождают некоторый логический результат. Во второй последовательности, которая называется обратным процессом, состояния рассматривают, начиная с желаемого результата в определенный момент Т в обратном направлении во времени - к исходному состоянию, чтобы оценить факторы и промежуточные результаты, которые нужны для достижения желаемого. Оба процесса теоретически обоснованы, понятны и используются на практике.
Прямой процесс планирования обеспечивает оценку состояния вероятного конечного результата. Обратный процесс планирования обеспечивает средствами контроля и управления прямым процессом при движении в направлении желаемого состояния.
Может возникнуть вопрос: какой из процессов – прямой или обратный – более эффективен при планировании? В зависимости от обстоятельств один из этих процессов может полностью приемлемым, в то время как другой – может оказаться неприемлемым на практике. Наиболее важно, что каждый из них в отдельности может не подходить для создания хорошего плана. Однако если объединить их в единый прямой и обратный процесс планирования, то окажется возможным эффективно решить проблему. Таким образом, можно попытаться соединить желаемые цели с логическими, обеспечивая рамки сходимости друг к другу обоих результатов.
Для интеграции прямого и обратного иерархического планирования и проведения действий в настоящем сначала проектируется вероятное будущее. Далее в качестве цели необходимо принять желаемое будущее, выработать новые политики, которые присоединяются к набору существующих, и с учетом этих изменений вновь спроектировать будущее и сравнить два варианта будущего – проектируемый и желаемый – относительно их главных характеристик. Желаемое будущее модифицируется с целью увидеть, какие изменения политики нужны для того, чтобы оно стало проектируемым будущим, и процесс продолжается далее.
Формулировка процесса планирования для организации как граничной задачи позволяет явно выразить структуру решения. Используя понятия теории принятия решений, можно идентифицировать три основных вида переменных: стратегии планирования , которые есть у организации, результаты, которых может добиться организация в будущем, эффективность, которая выражает вероятностные соотношения между стратегиями планирования и результатами.
Эти три вида переменных – общие для всех процессов принятия решений, однако отношения между ними различны для всех проектируемых и желаемых процессов планирования. Для проектируемых процессов стратегии определяются, эффективность оценивается, а вероятностные результаты выводятся. Для желаемых процессов результаты оцениваются, эффективность подвергается воздействиям, а стратегии разрабатываются.
Освоение стратегического планирования как одной из важнейших составляющих современных муниципальных управленческих технологий невозможно без серьезного изменения принципов и приоритетов в организации деятельности органов местного самоуправления. Безусловно, стратегическое планирование не может появиться как разновидность управленческой работы только за счет создания специализированного подразделения в составе местной администрации. Эта деятельность требует распределения функций стратегического планирования между представительным и исполнительными органами, а также вовлечения в нее различных социальных и профессиональных сообществ.
Мы имеем достаточно примеров, когда разработка стратегического плана наталкивается на серьезное сопротивление местных чиновников, их стойкое нежелание изменять принципы организации своей работы. Эта преграда остается непреодолимой для значительного числа городов. Следовательно, для успеха на ниве стратегического планирования необходимо включить деятельность органов местного самоуправления собственно в объект стратегического планирования.
Для того чтобы соотнести задачи и принципы развития системы муниципального управления и местного самоуправления в России и в странах с развитой системой местного самоуправления, попытаемся изложить систему принципов построения (реорганизации) структуры местной администрации, ориентирующейся на стратегический подход к решению местных проблем, эти принципы включают:
В экономической, предпринимательской, общественной сферах. Интересы этих субъектов всегда противоречивы и эгоистичны. Например, предприниматель стремится к извлечению максимальной прибыли за счет модернизации своей деятельности, минимизации накладных расходов и сокращения персонала; в свою очередь, органы местного самоуправления заинтересованы в обеспечении занятости и в прибыльности предприятий; население заинтересовано в гарантиях занятости и не заинтересовано в модернизации производств, если при этом изменяются квалификационные требования к наемным работникам.
Стратегическое планирование и муниципальные политики необходимы в муниципальном управлении как средства согласования интересов местных сообществ в отношении ключевых вопросов муниципального развития. Они призваны переводить конфликты и проблемы в цели и задачи деятельности органов управления и сообщества в целом. Следует обратить внимание, что одной из целей стратегического планирования является установление баланса между соперничеством и конкуренцией различных местных сообществ, с одной стороны, и их стремлением к ассоциативности и сотрудничеству, с другой. Приведенные выше процессы являются базовыми для любого города, и, не освоив их, выйти на стратегическое планирование не представляется возможным.
Муниципальные программы выполняют задачу соорганизации деятельности всех подразделений администрации и других субъектов муниципального развития.
Программный подход ориентирован на работу именно с проблемами. Он позволяет управлять своей деятельности органы местного самоуправления имеют дело с различными субъектами процессом работы с ними и с постоянно меняющимся содержанием проблемного поля.
В программном подходе центр тяжести переносится с результата - текста программы как выражения статичного состояния - на процесс программирования. Вся структура управления втягивается в постоянный процесс программирования своей деятельности, приобретая, таким образом, эластичность и способность к изменениям.
Программный подход позволяет закрыть разрывы, которые появляются на границах ведомственной компетенции и являются источниками организационных конфликтов и рассогласований в работе.
Это прежде всего работа с Уставом муниципального образования и создание условий для усиления регулирующей роли органов муниципального управления.
Большинство уставов муниципальных образований представляет собой сегодня небольшой перечень статей, определяющих организацию органов местного самоуправления. Однако сбалансированное решение задач местного самоуправления требует установления четких принципов и правил деятельности со всеми местными ресурсами, вне зависимости от форм собственности, на длительный период времени. В настоящее время большая часть ключевых норм, определяющих деятельность органов местного самоуправления, рассредоточена в отдельных решениях и постановлениях, что приводит к их рассогласованию и создает значительные сложности для пользователя в поиске нужных нормативно-правовых актов. Как только органы местного самоуправления поставят перед собой задачу разработки стратегического плана, окажется, что организация бюджетного процесса не предусматривает прогнозирования бюджетных доходов и расходов на два последующих года, что нет четкого разграничения между текущими и капитальными затратами, что установленные правила использования городской недвижимости и градостроительной деятельности страдают неполнотой и ограничивают права инвесторов и т.д..