План создания «арабских кантонов» А. Либермана.
В преддверии выборов в Кнессет, которые состоялись в январе 2003г., была обнародована предвыборная программа блока «Национальное единство» во главе с А. Либерманом. В программе утверждалось, что дальнейшие переговоры с палестинцами бессмысленны. Для арабов-жителей контролируемых территорий предлагалась, во-первых, программа экономически стимулируемой эмиграции в соседние арабские страны и, во-вторых, создание пяти самоуправляемых кантонов, фактически представляющих собой автономные образования. По поводу Иерусалима в программе говорилось следующее 29:
· Иерусалим является и остается единой и неделимой столицей Израиля;
· все населенные евреями районы города должны быть слиты в единое целое, чтобы обеспечить его монолитность;
· всем должен быть обеспечен свободный доступ к святым местам, в особенности, разрешение евреям молиться на Храмовой горе;
· должно быть прекращено незаконное (т.е. несанкционированное израильскими властями) арабское строительство в Восточном Иерусалиме и его предместьях;
· Израиль должен потребовать от зарубежных стран перевода их представительств в Иерусалим.
При том, что эта программа отражала настроения значительной части израильского общества данный документ, строго говоря, не предусматривает никакого переговорного процесса.
4. Роль ООН в решении проблемы Иерусалима
По сравнению с другими аспектами арабо-израильских территориальных споров проблема Иерусалима значительно более интернационализирована, прежде всего, в плане вовлеченности в ситуацию Организации Объединенных Наций. В первую очередь, здесь следует выделить следующие аспекты:
1. Если формально следовать букве Резолюций 181 и 303 Генеральной Ассамблеи ООН, то Иерусалим является территорией, которая должна находиться под управлением институтов ООН. Следовательно, ООН несет (или должна нести) особую ответственность за этот город, – бóльшую ответственность, чем за любую другую территорию, являющуюся предметом арабо-израильских споров.
2. Иерусалим является территорией, отчужденной Израилем именно у ООН (Западный Иерусалим – сразу в ходе первой арабо-израильской войны, а Восточный – после 20-летнего периода, когда он был отчужден у ООН Иорданией). Это обстоятельство, если рассуждать последовательно, делает ООН не просто наблюдателем и посредником, а непосредственным участником конфликта.
3. За период с 1947г. по настоящее время ООН приняла множество документов, которые создают вокруг Иерусалима сложное и противоречивое правовое поле, на которое должны ориентироваться составители миротворческих планов и которое – прямо или косвенно – оказывает большое влияние на позицию как Израиля, так и палестинцев.30
С учетом сказанного, какова же реальная роль ООН в развитии конфликта вокруг Иерусалима в период с 1947г. и до настоящего времени: является ли она конструктивной или наоборот?
4.1 Деятельность ООН от 1947 до шести дневной войны 1967г.
Принятая 29 ноября 1947г. Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН № 181, рекомендовала выделить Иерусалим и его окрестности в особую единицу – corpus separatum, находящуюся под управлением институтов ООН. Современные авторы по-разному оценивают подоплеку этого решения. Так, российский политолог Татьяна Носенко склонна видеть здесь политический компромисс: «Иерусалим был вынесен за рамки арабо-еврейского конфликта, что снимало с повестки дня вопрос о его принадлежности к одному из будущих государств – арабскому или еврейскому».31Израильский исследователь Авива Халамиш делает акцент на религиозной составляющей: «Решение об интернационализации Иерусалима было следствием того, что ООН предпочла принцип святости города для представителей трех монотеистических религий принципу самоопределения его жителей». 32
В любом случае время показало, что идея «corpus separatum» для Иерусалима, выраженная в резолюции 181 и подтвержденной в 1949г. резолюцией 303, основывалась, прежде всего, не на мировом общественном мнении и чувствах верующих, а на сложной политической игре великих держав и их временном совпадении интересов. Другой вывод состоит в том, что поддержка плана интернационализации Иерусалима наиболее влиятельными силами послевоенного мира оказалась недолговечной.
Вот вам пример. Члены ООН, принявшие принцип территориальной интернационализации (corpus separatum), практически не пытались осуществить ее. Еще 16 февраля 1948г. Комиссия ООН по Палестине сообщила Совету Безопасности, что не сможет выполнить свои обязанности после окончания британского мандата без помощи военной силы. Если следовать букве резолюции 181, то необходимо признать, что ООН несла всю полноту ответственности за предотвращение военных действий в Иерусалиме, коль скоро она провозгласила над ним свою опеку. Однако ни до, ни после упомянутого заявления ООН не приняла сколько-нибудь серьезных мер по защите города. В апреле 1948г. Генеральная Ассамблея собралась на специальную сессию, где одним из главных обсуждаемых вопросов были меры по защите Иерусалима (к этому моменту еврейская часть города уже, как минимум, три месяца подвергалась атакам и осаде). Единственное, что смогла решить специальная сессия, – переадресовать проблему Совету по опеке. В рамках работы этого органа США, Франция, Австралия выдвигали крайне робкие и трудновыполнимые предложения. Например, Франция предложила немедленно направить в Иерусалим специального представителя ООН, наделив его правом сформировать международную полицию численностью в 1 тыс. человек. Но даже эти инициативы блокировались арабской стороной. Наконец, по предложению Совета по опеке, Генеральная Ассамблея рекомендовала, чтобы Великобритания назначила в Иерусалим муниципального комиссара, приемлемого как для евреев, так и для арабов. Кроме арабских стран, против данного решения выступал советский блок: СССР полагал (и не без оснований), что подобный режим превратит Иерусалим в англо-американскую колонию. 33
Таким образом, деятельность ООН в рассматриваемый период оказалась скорее негативной, чем созидательной:
– приняв, а затем неоднократно формально подтвердив принцип территориальной интернационализации Иерусалима, ООН ничего не сделала для реализации собственного решения, отвергнув при этом другие инициативы; взяв на себя ответственность за судьбу города, ООН не сделала никаких реальных шагов для предотвращения войны или облегчения положения жителей Иерусалима после начала военных действий.
В результате возникло болезненное противоречие между реальным положением дел в Иерусалиме и его международно-правовым статусом. Не была достигнута и первоначально декларированная цель, – защита иерусалимских святынь и обеспечение всем верующим свободного доступа к ним. Иордания нарушала данный принцип, а ООН на это практически не реагировала.
4.2 Роль ООН после шестидневной войны до переговоров Кемп-Девиде в 2000г.
Переход Восточного Иерусалима под контроль Израиля в ходе Шестидневной войны 1967г., а также немедленное принятие Израилем законов, означавших аннексию этой части города и ее включение в состав своей столицы, создали принципиально новую ситуацию.
С юридической точки зрения, в первые пять месяцев после окончания войны еще не существовало международно-правовых документов, обязывающих Израиль уйти с оккупированных территорий. Кроме того, было непонятно, кому конкретно Израиль должен (или не должен) вернуть Восточный Иерусалим. Прежний владелец – Иордания – являлся таковым незаконно, если считать, что резолюции о «corpus separatum» не утратили силу. Палестинские арабы не были представлены какой-либо официальной организацией, которая могла бы претендовать, в частности, на Восточный Иерусалим. Сама по себе ООН – формальный опекун города – не была готова взять Восточный Иерусалим под свое управление и была далека от постановки вопроса об этом.
С точки зрения практической политики (и этот аспект летом-осенью 1967г., конечно, имел гораздо большее значение, чем юридические коллизии), ведущие мировые державы находились только в начале поиска компромиссной оценки итогов войны и видения перспектив в регионе. Такой компромисс оформился лишь 22 ноября в виде резолюции Совета Безопасности № 242. Но первые резолюции Генеральной Ассамблеи ООН (№ 2253 и 2254) несли весьма необычную смысловую нагрузку. В них говорилось только о том, чего Израиль не долженделать, – изменять статус города, однако ничего не было сказано о том, в чем заключается этот статус и какие шаги Израиль долженпредпринимать. Резолюции 181 и 303, принцип «corpus separatum» в этих документах вообще не упоминались.
Единственная резолюция предписывающего, а не только запретительного характера – резолюция Совета Безопасности № 237 от 14 июня 1967г. – требовала от Израиля защищать права мирного населения, беженцев и военнопленных в соответствии с 4-й Женевской конвенцией. Поскольку в Конвенции содержится запрет на аннексию оккупированной территории и на перемещение населения (в данном случае израильского населения) на эту территорию, то позднее резолюция 237 стала интерпретироваться как запрет на строительство новых районов в Восточном Иерусалиме, изменение демографической структуры и ландшафта города. 34
В кулуарах ООН обсуждалось несколько проектов, в том числе советский, но осенью стало ясно, что только проект Великобритании, в разработке которого участвовал также американский представитель в ООН, имеет шансы получить необходимое большинство голосов. В английском проекте содержалось требование к Израилю вывести войска «с оккупированных территорий». Советский Союз и арабские страны пытались усилить данное требование, чтобы оно звучало «со всех оккупированных территорий». В конечном счете, арабские страны и СССР были вынуждены согласиться с английским вариантом. Решающую роль здесь сыграли два соображения. Во-первых, арабы опасались, что если их поправка будет отклонена на голосовании, это подорвет их позиции и усилит позиции Израиля. Во-вторых, СССР опасался (и убеждал в этом арабов), что отклонение английского проекта приведет к тому, что вообще не будет принято никакой резолюции. 35