Децентрализация внешних связей в Российской Федерации, а также вовлечение в этот процесс все новых и новых хозяйствующих субъектов и зарубежных партнеров предопределили необходимость разработки- «Концепции внешнеэкономических связей», которая была утверждена Кабинетом Министров в декабре 1993 года. Социально-ориентированная рыночная экономика и удовлетворение на этой основе материальных и духовных потребностей многонационального народа Татарстана путем развития всестороннего сотрудничества со странами ближнего и дальнего зарубежья и постепенного подключения к международному разделению труда—так сформулирована основная стратегическая задача концепции внешнеэкономической деятельности, которая конкретизируется в 5 разделах документа, касающихся: целей и основных задач, оценки существующего внешнеэкономического потенциала, приоритетных направлений развития внешнеэкономической деятельности, правового, проблем информационного и организационного обеспечения, подготовки и повышения квалифицированных кадров для внешнеэкономической деятельности.
Авторы концепции подчеркивают, что эти цели невозможно реализовать без совершенствования правовой базы в республике. Закон о внешнеэкономической деятельности, принятие которого становится настоятельной необходимостью, мог бы определить ее цели и принципы, сферу применения, компетенцию государственных органов, но, главное, он должен, исходя из существующей правовой базы, закрепить самостоятельность республики в осуществлении внешнеэкономической деятельности. Особое внимание в законе должно быть уделено механизмам ее реализации и координации в контексте договорных отношений по разграничению предметов ведения с Российской Федерацией.
Стратегия в области внешнеэкономических связей выдвигает на повестку дня вопрос об эффективности исполнения договорных обязательств и деятельности, вытекающей из распределения предметов ведения с Российской Федерацией в области международных и внешних связей, и обеспечении последовательности договорного процесса в области внешнеэкономических связей с иностранными государствами.
При этом авторы концепции исходили из ст. 62 Конституции РТ, в которой предусмотрено заключение международных договоров и участие в международных организациях, и статьи 3 Соглашения между правительством РФ и РТ о разграничении полномочий в области внешнеэкономических связей.
Естественно, что утвержденная стратегия диктует необходимость учета глобальных геополитических факторов и проведения серьезных маркетинговых исследований.
Нет сомнений в том, что рассматривавшийся выше проект Закона РФ «О разграничении полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в вопросах международных и внешнеэкономических связей» должен быть гармонизирован с уже существующей в республиках законодательной базой.
С другой стороны, существующая с 1993 года стратегия внешне-экономической деятельности на рубеже нового тысячелетия также может получить новые очертания с учетом разработки Концепции внешних связей Республики Татарстан и республиканского закона об основах внешней торговли.
Такие обнадеживающие перспективы открывает новый российский федерализм перед Республикой Татарстан, если при этом оба разностатусных, но равноправных партнера—Российская Федерация и Республика Татарстан достигнут понимания, что только баланс интересов сторон способен раскрыть весь потенциал возможностей взаимовыгодных федеральных отношений.
Заслуживает отдельного рассмотрения проблема коллизий между актами субъекта Федерации и Федерации в целом. Следует ожидать, что, несмотря на очевидное противодействие регионов, Российская Федерация будет настаивать на формуле, когда ее акты и акты субъектов по вопросам порядка организации внешнеэкономических связей будут признаваться в той мере, в какой они не противоречат федеральному законодательству, регулирующему эту деятельность, и международным договорам Российской Федерации.
В соответствии со статьей 71 Конституции Российской Федерации к ее ведению отнесено федеральное коллизионное право. В нем выделяется пять элементов: а) признание только федеральных органов субъектами, принимающими решения в коллизионных ситуациях внутрифедерального характера; б) установление конституционной презумпции приоритета либо закона Федерации, либо правового акта ее субъекта; в) установление правила «перехода компетенции» в случае неиспользования правотворческих полномочий Федерации или ее субъекта; г) допущение временного правового регулирования субъектами Федерации вопросов совместного ведения; д) признание возможности применения законов одного субъекта на территории другого субъекта. Некоторые правоведы уверены, что необходимо срочно доработать и принять закон «О процедурах преодоления разногласий и разрешения споров между органами государственной власти РФ и ее субъектов».
Сложившаяся в Российской Федерации практика, как правило, признает верховенство общефедерального законодательства, и последние решения Конституционного суда РФ свидетельствуют, что именно такое верховенство остается одним из важнейших принципов федеративного устройства России. Применение этого принципа, по мнению многих законодателей, обеспечивает сохранение единого социально-экономического и правового пространства и единства федеративной государственности в целом. Этот принцип предполагает, что как по предметам исключительного ведения, так и по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов при наличии противоречий между нормативно-законодательными актами Федерации и ее субъектов действуют общефедеральные акты. Принцип общефедерального законодательства не исключает самостоятельного законотворчества субъектов, но вместе с тем предполагает действие четкого механизма наложения санкций к тому субъекту, в нормативно-законодательных актах которого открыто провозглашается или скрыто проводится принцип верховенства собственного законодательства.
В связи с этим весьма конструктивными представляются предложения, сформулированные В.Н. Лихачевым и Б.Л. Железновым: «Было бы целесообразным закрепить в будущем законе о внешнеэкономической деятельности следующий порядок разрешения коллизий законов (и иных нормативных актов) Российской Федерации и Республики Татарстан:
— в случае коллизии законов по вопросам, входящим в исключительную компетенцию Российской Федерации и Республики Татарстан, приоритетному применению подлежит закон той стороны, к исключительной компетенции, которой относятся регулируемый данным законом вопрос;
— по вопросам же, относимым к совместному ведению, целесообразно закрепить правило о приоритетном применении российского законодательства. Это правило следует из общих конституционных положений, относящихся к разграничению предметов ведения Федерации и ее субъектов. В соответствии с п.5 ст. 76 Конституции Российской Федерации «в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон»31.
Интересным, пожалуй, представляется опыт Швейцарии в разрешении аналогичных коллизий, связанных с «конкурирующей компетенцией» властей. Это принцип, действующий в сфере распределения компетенции по предметам совместного ведения конфедерации и кантонов, в соответствии с которым до тех пор, пока конфедерация не примет закона или какого-либо нормативного акта по данной конкурирующей компетенции, в сфере предметов совместного ведения продолжает действовать законодательство кантонов, и последние могут принимать по ним любые нормативно-законодательные акты. Когда же конфедерация принимает по данному вопросу свое нормативно-законодательное решение, то в противоположность порядку, действующему в ФРГ, это не ведет автоматически к необходимости отказа от кантонального нормативного законодательного акта. Конституция обязывает федеральную законодательную власть установить лишь общие принципы нормативно-законодательного регулирования. При этом за кантонами остается право собственного законодательного регулирования данного предмета ведения в пределах централизованно установленных общих принципов.
Б. Железнов и В. Лихачев предлагают создать на паритетных началах юридическую комиссию для изучения всего комплекса правовых проблем, возникающих в процессе осуществления внешнеэкономической деятельности.
Внешние связи могут быть эффективными, когда обе стороны вносят свой вклад, помогая друг другу, но не вмешиваясь в чужую компетенцию. Таков алгоритм предложения Б. Железнова и В. Лихачева, базирующийся на текущем законодательстве.
Комиссия, без сомнения, необходима. Но должно иметь место стремление двух сторон двигаться навстречу друг другу, а не замыкаться в юридической казуистике в толковании параграфов, касающихся разграничения предметов ведения. У каждой из коллизионных сторон должно проявиться желание использовать существующий положительный опыт превентивной работы по предупреждению юридических коллизий.
Формирование основных принципов международной деятельности Татарстана происходило в период активного продвижения национального суверенитета. Важной частью этого суверенитета является возможность иметь в мире статус равноправного партнера в области торгово-экономического сотрудничества. В полной мере это относится к международным связям в области образования и культуры.
В 90-е годы с выходом Республики Татарстан и других субъектов Федерации на международную арену была начата серьезная работа как самостоятельно, так и совместно с федеральными структурами по реализации полномочий, представленных субъектам РФ Конституцией Российской Федерации, соглашениями и другими нормативными актами, в том числе двусторонними договорами по разграничению предметов ведения и полномочий между государственными органами Российской Федерации и государственными органами субъектов РФ.