В 2004 году российское законодательство в области внешнеэкономических отношений переживает период активного развития. Внесены изменения в Федеральный закон от 13 октября 1995 г. «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности»[8].
В декабре 2003 г. приняты Федеральные законы №164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности», №165-ФЗ «О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров». Обсуждаются и другие проекты законов, обеспечивающих применение правил ВТО. Политика привлечения иностранных инвестиций, определявшая принцип регулирования экономики России в начале 90-х годов, уступает место политике создания условий конкуренции между предпринимателями различных государств. Поставлен вопрос о переходе на концепцию конкуренции и в регулировании иностранных инвестиций[9]. Важные положения, с точки зрения понимания и толкования понятий «особая» и «свободная» экономические зоны, ввел новый Таможенный кодекс от 28 мая 2003 г., который, по оценке экспертов, соответствует нормам ВТО и международным правилам торговли и который вступил в силу с января 2004 года[10].
Таможенный кодекс дает определение понятия «особая экономическая зона», которое следует учитывать при работе над проектом общего закона об особых экономических зонах. Он также ставит вопрос о легитимности действия законов и иных нормативных актов, регулирующих особые (свободные) экономические зоны в том понимании, в котором эти понятия применялись в законодательстве начала 90-х годов.
Согласно п. 3 ст. 2 ТК на территории Российской Федерации могут находиться создаваемые в соответствии с федеральными законами особые экономические зоны, являющиеся частью таможенной территории Российской Федерации. Это означает, что на территории особой экономической зоны применяются положения Таможенного кодекса РФ. Особенность «особой экономической зоны» состоит в том, что «товары, помещенные на территории особых экономических зон, рассматриваются как находящиеся вне таможенной территории Российской Федерации». Это предусмотрено «для целей применения таможенных пошлин, налогов, а также запретов и ограничений экономического характера, установленных законодательством РФ о государственном регулировании внешнеторговой деятельности, за исключением случаев, определяемых настоящим Кодексом и иными федеральными законами». Таким образом, Таможенный кодекс ограничивает содержание понятия «особая экономическая зона» вопросами применения таможенных пошлин, налогов, а также запретов и ограничений экономического характера, установленных законодательством РФ о государственном регулировании внешнеторговой деятельности, для товаров, помещенных на территорию особых экономических зон.
Из положения п. 3 ст. 2 Таможенного кодекса следует, что «товары, помещенные на территории особых экономических зон, рассматриваются как находящиеся вне таможенной территории». Это означает, что при помещении их на территорию особой экономической зоны не происходит «перемещения через таможенную границу». Такое перемещение происходит лишь в том случае, когда с территории особой экономической зоны товар перемещается на территорию Российской Федерации, находящуюся за границами особой экономической зоны.
Понятие особой экономической зоны, содержащееся в Таможенном кодексе, соответствует понятию «свободная зона» в практике международной торговли. Эта обычная практика создания «свободной зоны» включает в себя различные территории, как, например, «свободный склад», «свободный порт». Проводится также различие между торговыми и промышленными свободными зонами. В первых предполагается деятельность, направленная на сохранение товаров, и ограничивается обычными операциями по улучшению упаковки, приведению товаров в пригодное для продажи на рынке состояние, подготовке к отгрузке. Промышленные свободные зоны отличаются от торговых лишь числом предполагаемых операций с товарами, в них разрешаются операции по переработке товаров.
При перемещении через таможенную границу возможен выбор того или иного таможенного режима из числа предусмотренных Таможенным кодексом РФ. Перечень возможных режимов содержится в ст. 155 Кодекса. В нем выделяется группа под общим названием «экономические таможенные режимы», которая включает в себя: переработку на таможенной территории, переработку для внутреннего потребления, переработку вне таможенной территории, временный ввоз, таможенный склад, свободную таможенную зону (свободный склад). Различные сочетания указанных «экономических таможенных режимов» составляют содержание правового регулирования «особой экономической зоны», создаваемой на территории Российской Федерации для выполнения конкретных задач по развитию и расширению внешнеторговой деятельности. Согласно п. 2 ст. 155 Таможенного кодекса «таможенный режим свободной таможенной зоны (свободного склада) устанавливается в соответствии с законодательством Российской Федерации, регулирующим правоотношения по установлению и применению таможенного режима свободной таможенной зоны».
Одним из важных условий для «выживания» отечественного производителя в конкурентной борьбе с иностранными инвесторами (после того, как был открыт национальный рынок для иностранных инвесторов) стала система пользования привилегиями или льготами. Чтобы их получить, достаточно было создать коммерческую организацию с иностранными инвестициями. В получении льгот национальные предприниматели часто проявляли больше заинтересованности, чем иностранный инвестор, привыкший осуществлять свою деятельность на основе жесткого расчета и в рамках действующих законов. Создание свободной экономической зоны, рассчитанной на привлечение иностранных инвестиций, предполагало масштабное предоставление льгот в рамках ограниченных территорий, что само по себе выходило за рамки регулирования внешнеторговой деятельности. В основе предоставления таких льгот лежала норма ст. 41 о создании свободных экономических зон Закона об иностранных инвестициях, принятого в 1991 году и прекратившего уже свое действие. В условиях отсутствия общего закона о свободных экономических зонах были приняты федеральные законы об отдельных экономических зонах.
Для реализации задач, поставленных в Федеральной программе, нет необходимости принимать такой закон, тем более что само понятие «особая экономическая зона», согласно принятому Таможенному кодексу и международной практике регулирования внешнеторговой деятельности, имеет теперь вполне определенное значение, несовместимое с тем, которое вкладывают в него разработчики проекта. Эти задачи можно решить правовыми средствами, которые имеются в действующем законодательстве, прежде всего в Федеральных законах «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации», а также «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений». В них содержатся положения об инвестиционных проектах, которые и должны быть положены в основание проекта федерального закона о правовых основах образований с особыми экономическими условиями функционирования[11].
Таким образом, до 2005 года в регулировании и управлении экономической деятельностью происходили изменения, связанные с проведением административной реформы, а также с присоединением России к ВТО. Менялись нормы и правила в части осуществления управления рыночными отношениями. Основное внимание уделялось развитию гражданско-правовых форм, отношений между органами власти и предпринимателями. Все чаще поднимался вопрос о развитии «договорных форм инвестиций», к которым могут быть отнесены концессионные договоры.
Общей тенденцией в развитии экономического законодательства был поворот к рыночным методам управления. Он характеризуется тем, что законы строго определяют компетенцию регулирующих органов, ограничивая ее чисто управленческими функциями и оставляя за предпринимателями свободу осуществления своей деятельности в границах дозволенной, то есть добросовестной конкуренции. Новые правила управленческой деятельности, направленные на развитие конкуренции между участниками рыночных отношений, а также и сами требования к методам регулирования со стороны органов управления создаются под воздействием общих принципов международного сотрудничества, ориентированных на развитие рыночных отношений. Международные принципы экономического сотрудничества, определяемые международной торговой системой ВТО как правила конкуренции между государствами в их борьбе за рынки сбыта и источники сырья, не позволяют государственным органам, как федеральным, так и субъектов Федерации, создавать «особые условия хозяйствования» для отдельных участников рынка, в том числе и для предпринимателей, осуществляющих деятельность или зарегистрированных на территориях «особых экономических зон». В этих условиях вопрос о сохранении действия законов, постановлений Правительства РФ, иных нормативных актов, связанных с созданием территорий с особыми условиями хозяйствования, при отсутствии общего закона о таких территориях вызывал серьезные сомнения.
На протяжении длительного времени формирование на территории Российской Федерации ОЭЗ происходило при отсутствии на всех уровнях государственной власти единого четкого представления относительно того, какие зоны следует создавать и с какими целями они должны создаваться. Правовое регулирование осуществлялось главным образом на основе индивидуальных нормативных актов, имеющих различную юридическую силу. Общие вопросы, касающиеся режима ОЭЗ, находили отражение в распоряжениях и постановлениях Правительства, указах Президента РФ, международных договорах и других нормативных актах. Лишь деятельность в Калининградской области, а также ОЭЗ в Магаданской области были определены отдельными федеральными законами, в измененном виде сохранившими свое действие до сих пор. Как следствие - стало необходимо принятие базового закона, регламентирующего правовые условия создания и функционирования ОЭЗ.