Вместе с тем интересы экономического развития страны потребовали более активного включения автономных областей в решение задач, стоящих перед страной в целом. Достижению этих целей должны были послужить новые подходы к разработке некоторых нормативных актов, принимаемых общенациональным Парламентом, - разработка законов, содержащих общие принципы.
В итальянской Конституции содержится перечень вопросов, относящихся к компетенции региональных автономных объединений (всего 22 позиции, в том числе, создание органов самоуправления, хозяйственная деятельность в пределах границ автономии, инфраструктура, наука, спорт, социальное обеспечение и т.д.). Наряду с этим в Конституции (ст. 149) закрепляются области исключительных полномочий центральной власти.
Для унификации законодательства, принимаемого различными региональными автономными объединениями по некоторым вопросам, "государство может издавать законы, устанавливающие принципы, необходимые для согласования нормативных установлении региональных автономных объединений, даже если речь идет о предмете регулирования, отнесенном к их компетенции, и во всех случаях, когда этого требуют общие интересы..." (п. 3 ст. 150).
Интересна и проблема контроля со стороны центрального Правительства за деятельностью автономных образований. Предоставление автономным образованиям широких полномочий государством не означает "устранения" центра. В Италии в каждой области создается должность правительственного комиссара. Как представитель центрального Правительства он руководит деятельностью государственной администрации на территории области и координирует ее с деятельностью административных органов области. В вопросах законодательства полномочия комиссара напоминают полномочия губернаторов индийских штатов: ему предоставлено право визирования законов, принимаемых областным Советом. В том случае, когда Правительство выступает против принятия такого акта, считая, что закон превышает полномочия области или противоречит национальным интересам либо интересам других областей, оно возвращает закон в областной Совет. Вето в отношении законопроекта может быть преодолено большинством голосов депутатов областного Совета. В случае повторного одобрения законодательного акта областным Советом Правительство может инициировать его рассмотрение Конституционным судом или поставить вопрос о законности такого акта перед Парламентом. Контроль за административными актами осуществляется в Италии в децентрализованном порядке специальным государственным органом, который формируется Президентом республики по рекомендации председателя Совета министров.
Для того чтобы избежать чрезмерных амбиций автономных областей в Италии предусмотрен порядок, в соответствии с которым центр выступает в качестве высшего арбитра в отношениях с автономиями. В Италии Президент республики может распустить областной Совет по соображениям национальной безопасности; если вследствие отставок или из-за невозможности образовать большинство представительный орган не в состоянии функционировать; если Совет совершает действия, противоречащие Конституции, или допускает серьезные нарушения законности, а также не выполняет предложение правительства сместить джунту или ее председателя, совершивших аналогичные действия или нарушения.
Бразилия. После отмены монархии первая республиканская Конституция 1891 года установила президентскую систему правления с тремя независимыми ветвями власти: исполнительной, законодательной и судебной. Эта структура сохранилась и в шести последующих Конституциях, включая и ныне действующую, разработанную избранным в 1984 году Национальным конституционным собранием и принятую 5 октября 1988 года. Конституция 1988 года включает новаторские политические концепции - от охраны окружающей среды до усиления контрольных функций законодательной власти над деятельностью исполнительной.
Бразилия - это федеративная республика, административно разделенная на 26 штатов и Федеральный округ. Правительство штатов имеет схожую с федеральным правительством структуру и пользуется всеми полномочиями (закрепленными и их собственных Конституциях), за исключением тех, которые относятся к компетенции федерального правительства или входят в функции Муниципальных советов. Главой испольнительной власти штатов является губернатор, избираемый прямым голосованием на срок 4 года. Законодательная ассамблея и судебная власть штатов выстраиваются по федеральной схеме. Юрисдикция последней четко определена с тем, чтобы избежать возникновения конфликтов с федеральными судами. Главой исполнительной власти муниципалитетов является мэр, также избираемый прямым голосованием на четыре года. На законодательном уровне интересы населения муниципалитетов представляют Палаты депутатов. Помимо этого существуют более 4.400 Муниципальных советов, пользующихся автономией в решении местных вопросов. Муниципальные советы дествуют в рамках, установленных Основным законом о муниципалитетах.
Институт федерального вмешательства, который распространен в законодательстве большинства федераций мира, самим фактом своего существования удерживая политиков от безответственных экспериментов, в в Бразилии предстает безграничной: “Республика не может вмешиваться в дела Штатов или Федерального округа за исключением случаев: 1. Сохранения целостности государства; 2. Иностранной интервенции или интервенции одного субъекта Федерации в другой; 3. Серьезного нарушения общественного порядка; 4. Обеспечения свободной деятельности ветвей власти в субъектах Федерации; 5. Реорганизации финансов субъекта Федерации, который: а) прекратил платежи консолидированного долга за более чем два последовательных года, за исключением случаев форс мажорных обстоятельств …; 6. Обеспечения действия федерального закона, судебного ордера или судебного решения; 7. Обеспечения следующих конституционных принципов: а) республиканской формы правления, представительной системы и демократического порядка; б) прав человека; в) муниципальной автономии; г) отчетность правительства”[6].
Однако, хотя институт вмешательства используется большинством федеративных государств, пределы этого вмешательства весьма различны: достаточно “мягкая” процедура вмешательства в Франции и Италии, безусловно, отличается от жестких норм Бразилии (если бы конституционные нормы, регулирующие вопросы вмешательства в России, были бы аналогичны бразильским, значительная часть субъектов Федерации сегодня, несомненно, подверглась бы процедуре федерального вмешательства).
4. Особенности российского федерализма
Федерализм в России во многом уникален. Ему трудно подобрать аналоги в истории и современном мире. Он не сводится ни к национально-государственному устройству (что отличало советскую модель), ни к территориальному (свойственному многим странам). Попытки копировать опыт США, Германии и других государств не имели успеха, потому что расходились с российскими реалиями и противоречили интересам развития страны. Ассиметрия, присутствующая в конституционных положениях о федеративной организации России, отразила сложный состав и прошлое страны. В этой связи ссылки на международный опыт, примеры других государств, а тем более аргументы в пользу использования зарубежного опыта, - условны. Как правило, они используются российскими политиками и учеными для подкрепления идеологической позиции. Например, “развитие принципов федерализма, является укреплением принципов демократии”. В международной практике, однако, происходит наоборот.
Поскольку почти три четверти субъектов Федерации не обладают статусом государства в составе РФ, а 32 субъекта образованы по этническому признаку, Россия, провозгласившая федеративное устройство, оправданно сохраняет немало конструкций, присущих унитарному государству. При этом важно подчеркнуть, что в мире более типичны случаи, когда при формировании федерации субъекты объединяются, создают центр и передают ему часть своих полномочий. В России согласно Конституции полномочия передаются сверху вниз, от центра – субъектам, самостоятельность которых неравномерно увеличивается. Причем предметы ведения и полномочия между органами государственной власти Федерации и ее субъектов разграничиваются Конституцией, Федеральным и иными договорами. “Иные договоры” так и остались бы гипотетической возможностью, не востребованной практикой, - как это и происходит в других федерациях, если бы в отношениях центра с отдельными субъектами Федерации не возникли серьезные проблемы.
Сепаратистские настроения в регионах во многом зависят от нестабильности центральной власти. Но эта стабильность, в свою очередь, обусловливается региональным сепаратизмом. Большей или меньшей самостоятельности хотят все. Каждый субъект РФ, исходя из своих возможностей давления на центр, выстраивает собственную модель взаимоотношений с ним, пытаясь закрепить ее двусторонним договором. Поэтому каждый субъект федерации имеет аргументы и примеры, опираясь на международный опыт.
Асимметричность “постсоциалистических” федераций заключается, в частности, в сосуществовании “национальных” и “обычных” регионов, в строительстве федерации одновременно “снизу”, как реакции на требования прежде всего “национальных” субъектов и средства сохранения единства, и “сверху”, как политического проекта верхов, в особенности в отношениях с “чисто” русскими регионами. Используя асимметричные отношения как средство борьбы с сепаратистскими и регионалистскими тенденциями, российское руководство не раз балансировало на опасной грани быстрой и хаотичной трансформации централизованной федерации в аморфную договорную конфедерацию: так было в период подготовки Федеративного договора, да и после его подписания в 1992—1993 гг., когда регионам в обмен на лояльность беспорядочно раздавали льготы и когда регионы провозглашали себя “республиками”, но центростремительные тенденции в целом оказывались сильнее.