Конструкция конвенции СНГ, которая пока, к сожалению, не вступила в силу, полностью вписывается в "архитектуру" ЕКПЧ. В тандеме с ЕКПЧ работает и Европейская конвенция по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания. Она учреждает механизм по контролю за условиями содержания заключенных, участники которого посещают места лишения свободы. Однако появление дополнительного инструмента международного мониторинга в этой области, безусловно, ускорит темпы модернизации нашей пенитенциарной системы. Ее проблемы эксперты СЕ связывают не столько с обветшалой материальной базой, сколько с переполненностью тюрем. Поэтому выход здесь видится в акценте на такие аспекты уголовноправовой реформы, как диверсификация наказаний и отказ от практики лишения свободы за малосущественные и не представляющие большой общественной опасности правонарушения. Естественно, соблюдение двух вышеупомянутых договорно-правовых актов СЕ предполагает активное продолжение судебной, пенитенциарной и других реформ в стране и их должное материальное обеспечение через увеличение бюджетного финансирования. Тем не менее речь не идет о росте прямых финансовых обязательств Азербайджана перед СЕ: наш взнос в эту организацию остается прежним – около 24,2 млн. долларов.
1Речь идет о косвенных затратах, которые в любом случае необходимы в связи с решением наших внутренних задач. Они будут определяться ежегодно, исходя из возможностей бюджета, и рассчитаны на достаточно длительное время. Разумеется, предстоит также предпринять шаги по приведению азербайджанского законодательства и правоприменительной практики в соответствие с требованиями основополагающих конвенций СЕ. Однако такие шаги полностью коррелируют с тем, что непосредственно записано в действующей Конституции, с планами наших собственных правовых реформ. Они будут делаться постепенно, по мере гармонизации азербайджанских законов с европейскими нормами. Для других мер времени понадобится больше. В целом включенная в текст законопроекта о ратификации ЕКПЧ соответствующая оговорка дает возможность получить необходимый переходный период. Кстати, именно таким путем поэтапного приведения своих законов в соответствие с основополагающими европейскими конвенциями уже после их ратификации шли практически все, даже самые развитые в правовом отношении государства – участники Совета Европы. Конкретно в случае с нашей оговоркой речь идет о временном выводе из-под действия ЕКПЧ ряда положений ныне действующего уголовно-процессуального кодекса (порядок ареста, содержания под стражей и задержания лиц, подозреваемых в преступлениях) и дисциплинарного устава вооруженных сил (арест с содержанием на гауптвахте), а также о неприменимости ЕКПЧ к фактам, имевшим место до ее вступления в силу для Азербайджана. Это наше политическое и, если хотите, моральное обязательство перед Советом Европы. Однозначно потребуется большая разъяснительная работа с общественным мнением страны. И здесь мы вправе рассчитывать на помощь и содействие экспертов Совета Европы, имеющих в данной сфере уникальный опыт. В стадии ратификации в нашем парламенте находятся еще два ключевых документа СЕ. Это Европейская хартия местного самоуправления и Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств.
Хартия – один из базовых нормативных актов Совета Европы. Не случайно, вступая в СЕ. Хартия действует около десяти лет (вступила в силу в сентябре 1988 года). Ее участниками уже стали 28 из 43 государств – членов СЕ. Еще в шести она находится в стадии ратификации. Иными словами, сегодня хартия является реальным регулятором демократической жизни на Европейском континенте. Основные принципы и положения хартии соответствуют Конституции В азрбайджанском законодательстве отражены все обязательные для исполнения пункты хартии, перечисленные в статье 12. В этом плане мы выгодно отличаемся от других стран, которые, ратифицируя данный договорно-правовой акт, были вынуждены – в силу особенностей внутреннего законодательства – сделать ряд ограничительных заявлений. Хартия исходит из того, что органы местного самоуправления являются одной из фундаментальных основ любого демократического строя. Под этим углом полноценное участие Азербайджана в хартии имеет не только международное, но прежде всего весомое внутриполитическое значение. Став обязательным документом, она, несомненно, будет содействовать дальнейшему совершенствованию местного самоуправления в Азербайджене, разработке законодательной базы в этой области.1
Хотелось бы отметить, что ратификация Азербайджаном Европейской хартии местного самоуправления не повлечет за собой дополнительных прямых расходов, покрываемых за счет государственного бюджета. Хотя в хартии и имеются принципиальные обязательства по финансированию местных властей, порядок практического осуществления такого финансирования остается на усмотрение центрального правительства. В нашем случае – с учетом опыта других государств – вытекающие из выполнения хартии расходы органов местного самоуправления могут производиться за счет перераспределения бюджетных средств и источников, установленных законом "0 финансовых основах местного самоуправления". Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств – самая "свежая" конвенция Совета Европы. Она вступила в силу только 1 февраля нынешнего года. Этот документ нацелен на запрет дискриминации нацменьшинств и развивает положения статьи 14 Европейской конвенции о правах человека. В конвенции не дается определения самого понятия "национальные меньшинства". Тем не менее думается, что отсутствие данного определения, учитывая рамочный характер конвенции, не отменяет ее несомненно прогрессивного существа. Конвенция имеет прежде всего программную направленность с акцентом на постепенность прогресса в выполнении ее положений. Формулировки документа составлены весьма гибко и позволяют учитывать конкретные ситуации, сложившиеся в разных странах. В этом – большой плюс конвенции. Конвенция не содержит положений, противоречащих азербайджанскому законодательству и, следовательно, не потребует внесения в него изменений. Применение конвенции в Азербайджане будет затрагивать в основном представителей меньшинств, не имеющих собственных государственных или автономных территориальных образований. Вместе с тем следует обратить внимание и на точку зрения экспертов СЕ, считающих, что конвенция одновременно может использоваться и применительно к представителям большинства населения страны в целом, если оно в том или ином территории составляет меньшинство. Для Азербайджана конвенция принципиально важна и тем, что она дает дополнительную возможность добиваться уважения прав соотечественников за рубежом, защищать права наших граждан. Что касается финансовых аспектов участия Азербайджана в конвенции, то прямых расходов на это не потребуется. Вместе с тем косвенные затраты, вытекающие из ее выполнения, в частности реализации права лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, на изучение родного языка, могут быть существенными. Однако эти расходы в любом случае необходимы как с точки зрения положений действующей Конституции, так и в связи с задачей поэтапной реализации закона Кроме того, расходы на указанные цели могут осуществляться за счет средств бюджета. В настоящее время в процессе ратификации в Милли меджлисе также находятся такие, актуальные для современной Европы договорно-правовые акты, как конвенции о выдаче и о взаимной правовой помощи по уголовным делам. В целом министерствами и ведомствами в настоящее время ведется большая и кропотливая работа по инвентаризации всего блока конвенций Совета Европы – а их более ста шестидесяти – на предмет выявления приоритетных для присоединения к ним. Канал Совета Европы дает нам также уникальный шанс не только присоединяться к уже готовым конвенциям, но и участвовать в разработке новых универсальных правовых норм европейской жизни, добиваться учета при этом интересов Азрбайджана. Пример тому – рождающиеся под крышей СЕ с участием европеских экспертов конвенции по борьбе с коррупцией, по аудиовизуальному наследию. Взятый Азрбайджаном курс на активизацию международного сотрудничества в рамках этого соглашения путем внедрения передовых технологий и изменения структуры бюджета получил поддержку большинства стран-участниц. В другие специализированные учреждения системы СЕ (например, "Группа Помпиду", занимающаяся борьбой с наркобизнесом, "Венецианская комиссия", разрабатывающая конституционные нормы) Азербайджан в силу бюджетных трудностей пока как полноправный член не вошла.1