У зв’язку з встановленням в Україні різних форм власності на землю і поділом земель за цільовим призначенням на категорії землі мають різний правовий режим. Земля як єдиний державний земельний фонд або ж землі відповідних категорій можуть розглядатися як об’єкт державного суверенітету, тобто як територія держави чи місцевого адміністративного формування. З метою забезпечення цільового і раціонального використання на землях природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення забороняється діяльність, що суперечить їх цільовому призначенню або може негативно впливати на якісний стан земель (глава 10 ЗК України).
В умовах ринкової економіки і товарно-грошових відносин земельна ділянка і побудовані на ній будівлі і споруди розглядаються як єдиний об’єкт права власності. У разі переходу права власності на будівлю і споруду разом з цими об’єктами переходить у розмірах, передбачених земельним законодавством, і право власності чи право користування на земельну ділянку без зміни її цільового призначення, якщо інше не передбачено договором.
Об’єктом особливої охорони держави є всі землі в межах території України. [9] Він здійснюється на таких принципах: забезпечення раціонального використання та охорони земель як основного національного багатства, що перебуває під особливою охороною держави; пріоритет вимог екологічної безпеки у використанні земельних ресурсів над економічними інтересами; повне відшкодування шкоди, заподіяної довкіллю внаслідок порушення земельного законодавства України; поєднання заходів економічного стимулювання і відповідальності у сфері використання та охорони земель.
Всі землі, що знаходяться в межах території України складають єдиний земельний фонд. В залежності від цільового призначення єдиний земельний фонд країни підрозділяють на сімь категорій земель:
1) землі сільськогосподарського призначення;
2) землі населених пунктів (міст, селищ міського типу і сільських населених пунктів);
3) землі промисловості, транспорту, зв'язку, оборони та іншого призначення;
4) землі природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення;
5) землі лісового фонду;
6) землі водного фонду;
7) землі запасу.
Наведені категорії земель за своїм цільовим призначенням, за своїм внутрішнім складом не однорідні. Вони включають в себе землі, що використовуються для різних господарсько-економічних цілей, які визначають особливості їх правового режиму в рамках загального правового режиму відповідної категорії земель; і тому вони володіють певними особливостями режиму використання і охорони з урахуванням правового режиму всіх категорій земель.
Власники землі і землекористувачі, в тому числі орендарі, здійснюють:
раціональну організацію території;
збереження і підвищення родючості ґрунтів, а також поліпшення інших корисних властивостей землі;
захист земель від водної та вітрової ерозії, селів, підтоплення, заболочування, вторинного засолення, висушування, ущільнення, забруднення відходами виробництва, хімічними і радіоактивними речовинами та від інших процесів руйнування;
захист від заростання сільськогосподарських угідь чагарниками і дрібноліссям, інших процесів погіршення культур технічного стану земель;
рекультивацію порушених земель, заходи щодо підвищення їх родючості та поліпшення інших корисних властивостей землі;
знімання, використання і збереження родючого шару ґрунту при проведенні робіт, пов'язаних із порушенням земель;
тимчасову консервацію деградованих сільськогосподарських угідь, якщо іншими способами неможливо відновити родючість ґрунтів.
Державні органи здійснюють необхідні заходи у рамках міжнародних, державних і регіональних програм щодо охорони земель.
2.3 Стадії здійснення державного контролю за використанням та охороною земель
Для того, щоб прийняти кваліфіковане рішення за результатами контролю, кожний орган контролю повинен володіти точною й об’єктивною інформацією про те, чи є порушення земельного законодавства, в чому воно проявляється, хто винен у цьому, що необхідно вжити стосовно зупинення правопорушення, яка шкода спричинена правопорушенням, а якщо правопорушення ще не почалося, як йому можна запобігти. Виникають і інші питання на початковій стадії земельного контролю. Їх рішення вимагає збирання матеріалів, проведення перевірок, ревізій, дослідження цих матеріалів. У необхідних випадках може призначатись експертиза матеріалів, отриманих у ході контролю. [10]
Незалежно від того, чи проводить державний інспектор планову перевірку використання того чи іншого об’єкта природи чи здійснює виїзд за скаргою, закон дає йому право виконувати ряд правових дій:
– перевірку законності підстав користування земельною ділянкою;
– обстеження фактичного стану використання чи невикористання даного об’єкта;
– перевірку його використання відповідно до цільового призначення та згідно зі статусним станом суб’єкта природокористування.
Характер рішення, що приймається, і його зміст ґрунтуються на даних проведених перевірок, обстежень та аналізу одержаних матеріалів.
Рішення, що приймається, може носити попередній характер. Це буває тоді, коли необхідне проведення додаткових робіт (лабораторних аналізів, економічних розрахунків, оцінки екологічних наслідків тощо) під час довготривалих порушень і відсутності можливостей їх негайного усунення. В подальшому у разі отримання державним інспектором усіх матеріалів, що дозволяють винести правильне обґрунтоване рішення, вони передаються в комісію та інші органи.
Рішення стосовно питання, що розглядається, може прийматися на місці шляхом винесення відповідних розпоряджень про усунення виявленого порушення чи застосування адміністративних санкцій. Так, державний інспектор у разі виникнення тих чи інших обставин може прийняти такі рішення:
- дати вказівку (за затвердженою формою) про виконання певної дії, що стосується користувача даної земельної ділянки, посилаючись на вимоги закону, з визначенням строку виконання перерахованих у вказівці конкретних робіт, заходів; у вказівці дається також попередження користувачу земельної ділянки: якщо він не виконує всі вимоги, що містяться у вказівці, то матеріали будуть надіслані в комісію з контролю за використанням і охороною земель відповідного (місцевого) Комітету по земельних ресурсах для притягнення порушника до відповідальності;
- скласти протокол про порушення земельного законодавства, який направляється в комісію;
- винести постанову про накладення стягнення на осіб, винних у скоєнні земельного правопорушення;
- приписати порушникові вимогу про зупинення робіт, експлуатацію об’єкта, що здійснюється з порушенням земельного законодавства; у вимозі вказується також термін, протягом якого належить усунути допущені недоліки, і попередження, що якщо роботи будуть продовжуватись без усунення порушень, то за приписом інспектора буде припинено фінансування робіт;
- надіслати у банк чи іншу організацію, що фінансує роботи, припис щодо припинення фінансування будівництва, експлуатації об’єкта. Він вручається порушнику особисто. Лише після усунення порушень, що були зафіксовані у вимозі інспектора правопорушнику видається повідомлення про право поновити зупинені роботи. Одночасно з цим надсилається повідомлення про поновлення зупиненого фінансування робіт. [16]
Виконання судового рішення забезпечує державний виконавець Департаменту державної виконавчої служби України. Виконання рішення державного інспектора кожної служби державного контролю забезпечується самим держінспектором. З цією метою інспектори Держкомзему України, Міністерства екології та природних ресурсів України, Державного комітету будівництва, архітектури та житлової політики мають книгу (журнал) обліку виявлених земельних правопорушень, ведуть записи в ній про вжиті заходи, домагаються поновлення порушених прав, роблять відмітки про виконання приписів і вказівок з питань належного виконання вимог земельного та екологічного законодавства. [13]
При плануванні та проведенні перевірок, оформленні актів перевірок, протоколів про адміністративні правопорушення, приписів та інших матеріалів щодо справ про адміністративні правопорушення посадові особи інспекторського складу органів Держкомзему України зобов’язані керуватись наказами Комітету з даних питань, а саме:
- від 12.12.2003 №312 «Про затвердження Порядку планування та проведення перевірок з питань здійснення державного контролю за використанням та охороною земель», зареєстрований в Міністерстві юстиції України 25.12.2003 за №1223/8544; [19]
- від 09.03.2004 №67 «Про затвердження Положення про порядок оформлення, видачі і реєстрації приписів у разі виявлення порушень земельного законодавства», зареєстрований в Міністерстві юстиції України 18.03.2004 за №340/8939; [12]
- від 18.05.2004 №147 «Про затвердження Інструкції з оформлення органами Державного комітету України по земельних ресурсах матеріалів про адміністративні правопорушення», зареєстрований в Міністерстві юстиції України 09.06.2004 за №710/9309; [17]
Погоджена діяльність державних органів земельного контролю та громадськості з одночасною участю екологічних служб підприємств, установ і організацій дає змогу своєчасному запобіганню правопорушенням, підвищити ефективність роботи усієї системи земельного контролю і нагляду в країні.