Комиссия показала, что именно надо исправить, к чему нужно приложить принципы Екатерины, о чем прежде всего надо беспокоиться. Она принялась по частям выполнять свой план, дала ряд отдельных законоположений, из которых замечательны губернские учреждения 1775 года и грамота сословиям 1785 года.
Губернские учреждения императрицы Екатерины составили эпоху в истории местного управления России.
Как было сказано выше, Екатерина сняла с Сената полномочия, которыми он пользовался при Елизавете. Сенат получил эти полномочия как бы в наследство от Кабинета Анны, но Екатерина не восстановила Кабинета и не держала при себе совета из 9 человек, как при Петре III. В государственном управлении вообще ничего не было выше Сената. Только с 1768 года, по случаю начавшейся войны с турками, у Екатерины появилась мысль устроить при себе совет на манер Конференции Елизаветы. Этот совет существовал, но не влиял заметно на управление. Этим и ограничивалась реформаторская деятельность Екатерины относительно центральных учреждений.
В 1775 году для того, чтобы легче было управлять государством, Екатерина издала «Учреждения для управления губерний», укрепившие бюрократический аппарат власти на местах. Вместо прежних 20 губерний в 1766 по этим «учреждениям о губерниях» в 1795 году была организована 51 губерния. Прежде губернии делились на провинции, а провинции на - уезды, теперь губернии стали делиться прямо на уезды. Прежде областное деление производилось случайно и получалось так, что численный штат администрации для разных губерний, отличающихся количеством проживающих людей, был приблизительно одинаков. При новом административном делении было принято за правило, чтобы в каждой губернии было от 300 до 400 тыс. жителей, а в уезде - от 20 до 30 тысяч. При большей дробности новых административных округов нужно было и больше административных центров. В результате этого, возникло много новых городов, созданных искусственно.
Изменив областные границы, «учреждение о губерниях» изменило и устройство областного управления. До 1775 года главным органом управления в губерниях, провинциях и уездах были губернаторы и воеводы со своими канцеляриями. Земский элемент, введенный в областное управление Петром Великим, удержался только в городском самоуправлении и исчез из губернского управления, почему местная администрация стала бюрократической. Суд, отделенный при Петре от администрации, вновь слился с ней. Таким образом, бюрократизм и смешение ведомств стали отличительными признаками местного управления; при этом состав администрации был малочислен и слаб. Эта слабость ясно сказалась во время Московского бунта в 1771 г., происшедшего под впечатлением чумы. Московский главнокомандующий граф Салтыков писал Екатерине: «Я один в городе и Сенате, помощников нет, команды военной недостает ... помочь мне некому». Еще сильнее сказалась слабость администрации во время пугачевского бунта (1773-1774гг.) Усиление крепостнического права и продолжительные войны легли на плечи народа, и нараставшее крестьянское движение переросло в Крестьянскую войну под предводительством Е.И. Пугачева. Этот бунт возник среди казачества на Урале и был последней попыткой его борьбы с режимом государства. Этот бунт поддержали крестьяне Поволжья. Шла война с Турцией, и администрация не могла сдержать крестьянские волнения и обезопасить себя от любых случайностей. При таких условиях Пугачев под именем Петра III овладел огромными пространствами от Оренбурга до Казани, началась упорная война. После нескольких битв Пугачев был пойман и казнен в 1774 году, но волнения утихли не скоро. Подавление восстания определило переход Екатерины II к политике открытой реакции. Если в первые годы царствования Екатерина II проводила либеральную политику, то после Крестьянской войны был взят курс на усиление диктатуры дворянства. На смену периоду политической романтики пришел период политического реализма. Под впечатлением этих восстаний Екатерина выработала свои учреждения о губерниях. Императрица стремилась увеличить силы администрации, разграничить ведомства и привлечь к управлению земские элементы.
В каждом губернском городе были установлены: 1. Губернское правление во главе с губернатором. Оно имело административный характер, представляло правительственную власть, являлось ревизором всего управления (губернаторы избирались самой императрицей из русских вельмож). 2. Уголовная и гражданская палата - высшие органы суда в губернии. 3. Казенная палата - орган финансового управления (все эти учреждения имели коллегиальный характер, но реально вся власть принадлежала губернатору). 4. Верхний земский суд - судебное место для дворянских тяжб и для суда над дворянами. 5. Губернский магистрат - судебное место для лиц городского сословия по искам и тяжбам на них. 6. Верхняя расправа - судебное место для однодворцев и государственных крестьян (эти суды имели коллегиальный характер, состояли из председателей - коронных судей и заседателей, представителей того сословия, делами которых занималось учреждение; они считались сословными, но действовали под руководством коронных чиновников). 7. Совестный суд - для решения тяжб и для суда над невменяемыми преступниками и непреднамеренными преступлениями. 8. Приказ общественного призрения - для устройства школ, богаделен, приютов и т.п. (в обоих этих местах председательствовали коронные чиновники, заседали представители всех сословий и ведались лица всех сословий; не будучи сословными, эти учреждения не были бюрократическими).
В каждом уездном городе находились: 1. Нижний земский суд - ведавший уездную полицию и администрацию, состоявший из исправника (капитана -исправника)и заседателей; и тот, и другие избирались из дворян уезда. Исправник считался начальником уезда и был исполнительным органом губернского управления. 2. Уездный суд - для дворян, подчиненный Верхнему земскому суду. 3. Городской магистрат - судебное место для горожан, подчиненное губернскому магистрату (городская полиция была вверена коронному чиновнику - городничему). 4. Нижняя расправа - суд для государственных крестьян, подчиненный верхней расправе.
Все эти учреждения по своему составу были коллегиальными и сословными местами (из лиц того сословия, делами которого ведали); только председатель нижней расправы был назначаем от правительства.
Кроме перечисленных учреждений следует заметить еще два: для попечения о вдовах и детях дворян была установлена Дворянская Опека (при каждом Верхнем земском суде), а для призрения вдов и сирот горожан сиротский суд (при каждом городом магистрате). И в том и другом учреждении членами были сословные представители. В Дворянской Опеке председательствовал предводитель дворянства (они появились со времени Екатерининской комиссии), а в сиротском суде - городской голова.
Такова была система местных учреждений Екатерины II. При обилии новых учреждений выдерживается модный в XVIII в. принцип разделения ведомств и властей: администрация в них отделена от суда, суд - от финансового управления. Местные общества получили, на сословном принципе, широкое участие в делах местного управления. Местная администрация приняла вид земского самоуправления, под контролем немногих правительственных лиц и бюрократических органов. Екатерина думала, что она достигла своих целей. Падение прежней системы в центральном управлении произошло при правлении Павла I и закончилось учреждением Министерств при Александре I.
Такими были главные реформы Екатерины в управлении. За исключением двух учреждений (совестного суда и приказа общественного призрения), все остальные были органами какого-нибудь одного сословия. Самоуправление получило строго сословный характер: оно не было новостью для горожан, зато громадной новостью было для дворянства.
Дворянство стало привилегированным и обособленным сословием, но не имело ещё сословной организации, а с уничтожением обязательной службы могло потерять и служебную организацию. Учреждения 1775 г. дали дворянству самоуправление и, таким образом, дали ему внутреннюю организацию. Каждые три года, для избрания должностных лиц дворяне съезжались всем уездом, избирали уездного предводителя, капитана-исправника и заседателей в различные учреждения. Дворянство каждого уезда становилось целым сплоченным обществом и через своих представителей управляло всеми делами уезда. И полиция, и администрация находились в руках дворянского учреждения (нижний земский суд). По своему сословному положению дворяне становились с 1775 года не только землевладельцами уезда, но и его администраторами.
Так как громадное число чиновников было дворянами, то не только уездное, но и губернское управление вообще сосредоточивалось в руках дворян. Таким образом, с 1775 г. вся Россия от высших до низших ступеней управления (кроме городовых магистратов) оказалась под руководством дворянства. Вверху дворян представляла бюрократия, внизу - представители дворянских самоуправляющихся обществ. Реформы 1775 г. дали дворянству сословную организацию и первенствующее административное значение в стране. В «Учреждениях для управления губерний», и организация данная дворянству, и её влияние на местное самоуправление рассматриваются как факты, созданные в интересах государственного управления, а не сословий. В 1785 г. Екатерина издала Жалованную грамоту дворянству. Здесь уже начала сословного самоуправления рассматриваются как сословные привилегии, наряду со всеми правами и льготами, какие дворяне имели раньше. Таким образом, Жалованная грамота 1785 г. явилась подтверждением закона о дворянстве, в ней было добавлено юридическое признание дворянства за отдельное общество. Грамотой 1785 года завершен был процесс сложения и повышения дворянского сословия.