" Панство Сенат! Посилаю вам книгу Військовий уставши (якої зачат в Петербурхе і зараз вчинений)... Іпонежеоной хоча підстав військових людей, аднакож 3касается і до всіх правителів земских".
Петр відносився до державної установи як до військового підрозділу, до регламенту - як до військового статуту, а до чиновника - як до військовослужбовця. Американський дослідник Д. Крайкрафт відзначав:" 1Петр не тільки одягався як солдат, але і діяв і думав як солдат".
Безсистемність іспешка часто призводили до плутанини: встановлення, накази сменялись одне іншим, часто прямо протилежним, або зводилися нанівець нескінченними перемінами в державних установах, інколи установи дублювали друг друга по своїм функціям. Многие посади, військові і громадянські, змінили лише старорусские назви на європейські, по суті своєї залишившись колишніми.
Вже в перші роки царствования Петра змінилися стиль і засоби управління: замість Боярской думи (яку Петр прирік просто на фізичне вимирання, своїм указом припинивши поповнення думи новими членами) рішення стала приймати своєрідна "команда", складена з найближчихсподвижников царя. На перших етапах головним радником Петра був князь Федор Ромодановский, по словам сучасника, "злой тиран, п'яний по вся дні".
Першою адміністративною реформою стало створення в 1699 г. Особливого відомства міст. Указами вводилося самоврядування для міського купечества, а також для населення поморских міст. Скасовувалася влада воевод, віднині судом і збором податків ведали виборні бурмистры. На Чолі нових органів була поставлена Московська ратуша, що вибираєтьсякупцами Москви. В веденні Ратуши знаходились головні надходження державних прибутків з міст, а також загальний нагляд за діями органів самоврядування. На Чолі Ратуши стояв обер-інспектор ратушного правління. Першою людиною, занявшим цю посаду, був колишнійдворецкий Шереметева Алексей Курбатов.
Але з зростанням державних видатків Петр поступово втрачає довіру до фінансових можливостей Ратуши. Цар приходить до рішення перенести основну масу управління на місця, бо "людині тяжко за очи всіразуметь і правити". Така організація управління забезпечувала більш високий ступінь задоволення фінансових потреб держави, а після закінчення Північної війни повинна була упростить процес розміщення і забезпечення регулярних військ. В кінці 1707 г. Починається здійснення нової реформи, а в 1708 г. Проголошується створення восьмих губерній, що в свою чергу поділялися на провинции: Московської, Ингерманландской (згодом Санкт-петербургской), Київської, Смоленской, Архангелогородской, Казанской, Азовской і Сибирской. На Чолі прикордонних губерній стояли генерал-губернатори, інших - губернатори. Провинции управлялисявоеводами, при губернаторах івоеводах знаходилась земская канцелярія як орган, що приводиться в виконання розпорядження і накази; з 1710 г. Воеводы стали називатися уездными комендантами. В підпорядкуванні у губернатора були віце-губернатор (заступник), ландрихтер, ведавший судом, провиантмейстер і інші чиновники. Таким Чином, губернська реформа фактично скасувала перетворення 1699 г., а Московська ратуша перетворилася з загальнодержавного в губернську установу.
В 1710 г. Був проведений подворная перепис населення і був встановлений особлива платіжна одиниця в 5536 дворищ, що повинна була забезпечувати одну "частку" засобів, необхідних для покриття військових видатків. Коменданства скасовувалися, а замість них створювалися нові "частки" на чолі зландратами - в більших губерніях по 12, в середніх - по 10, в менших - по 8. Передбачалося, що в відповідності з кількістю "доль" кожна губернія буде міститиопреденленное кількість полков.
Однак і ця реформа не дала бажаного ефекту, Північна війна затягнулася, і розмістити в губерніях приписані до них полиці не вдалося. Грошей по-давньому не вистачало, що створило благодатний грунт для різноманітнихмахинаций. Так, губернатор Казанской губернії Апраксинпридумывал суми "прибутків" і надавав царю фальшиві відомості по них, демонструючи радение про страченої прибули.
Ці дві реформи викликали повний розлад державного управління. В результаті губернської реформи була знищена система наказів, в початку XVIII в. Росія фактично залишилася без столиці, бо Москва перестала нею бути, а Санкт-петербург ще не став. Вся влада виявилася по-давньому зосередженої в руках "команди", що називалася те "ближньою канцелярією", те "консилией міністрів".
Поворотним моментом став Указ від 2 березня 1711 г., що проголосив створення нового органу державної влади - Сената. Формальною причиною став від'їзд Петра на війну з Турцией. Указ гласил:
" Указ, що поотбытии нашому робити.
1. Суд мати нелицемерный інеправедных суддів карати отнятием честі і всього маєтку, тож іябедником так последует;
2. Дивитися в всій державі видатків і непотрібні а особливо марні, отставить;
3. Грошей, як можливо, забирати, понеже гроші сутьартериею війни;
4. Дворянсобрат молодих для запасу в офіцери, а наипаче тих, що кроются, сыскать; такожтысячью людина людей боярских грамотних для того ж;
5. Вексели виправити і тримати в одному місці;
6. Товари, що на откупах або по канцеляріам і губерніям, осмотреть іпосвидетельствовать;
7. Про соли старатца віддати на откуп іпотщитца прибули у оной;
8. Торг китайської, зделав компанію добру, віддати;
9. Персицкой торг умножити іармян, як можливо, приласкать іоблехчить, в ніжпристойно, дабы тим подату мисливство для большева їхньому приїзду. 3 Петр."
В перший час Сенат складався з дев'ятих найближчих співробітників царя, і Петр наполягав на визнанні Сената вищим державним органом, якому всі особи і установи повинні повиноваться, як самому царю.
Для встановлення жорсткого контролю за управлінням Петр в 1711 г. Створює систему фіскалів, що підкорялися обер-фіскалу. В обов'язку їм ставилося доносити Сенату і царю про всіх зловживання інеблаговидных вчинки службових осіб. Фіскали були практичні безкарні, але якщо їхній донос підтверджувався, фіскал одержував половину майна винного. Інститут фіскалів створив умови для розквіту корупції і дав широкі можливості для відомості рахівниці. Став сумно відомий цим обер-фіскал Нестеров. Однак на цьому Петр не зупинився - в 1722 г. Вводиться посада генерал-прокурора для керівництва фіскалами. Гланая його роль полягала в нагляді за Сенатом, тепер тільки він міг пропонувати Сенату питання для обговорення. Таким Чином, роль Сената як органу державної влади була різко знижена.
Але новий централізований апарат влади з установою Сената ще тільки починав створюватися, і зразком для подальшої реформи державного управління Петр обрав шведське державне влаштування. Розглядаючи цю реформу, ка імногие інші перетворення Петра, не можна не торкнутися питання про ступінь запозичення їм западноевропейского досвіду.
Шведська державна система була побудована на принципахкамерализма - вчення про бюрократичне управління, що отримало розповсюдження в Європі в XVI-XVII вв. Камерализм містив ряд рис, надто привабливих для Петра:
1) Це функціональний принцип управління, що передбачав створення установ, що спеціалізувалисься в будь-якій сфері;
2) Це влаштування установи на засадах колегіальності, чіткої регламентації обов'язків чиновників, спеціалізації канцелярської праці, встановлення одноманітності штатів іжалованья.
Використовуючи шведський досвід і шведські зразки, Петр, як правило, вносив зумовлені особливостями Росії зміни. Указ Петра від 28 квітня 1718 г. Гласит:" Всійколегиямнадлежит зараз 3на підставі 3шведского статуту 1сочинять в усіх справах і порядках по пунктам, 3а 3которыя пункти в шведському регламенті незручні, або зсетуациеюсего держави несходны іоныя 3ставить по свойому разсуждению, поставя 3 про оных, доповідати, так чи їхн бути".
В 1712 г. У Петра з'являється ідея створити по шведському зразку колегії. Перша нотатка царя про кількість колегій відноситься до 23 березня 1715 г. - тільки шість колегій без расшифровки їхніх обов'язків: Юстиції, Іноземних дів, Адміралтейська, Військова, Камер- і Коммерц-колегії. Реформа почалася в кінці 1717 - початку 1718 гг., коли Петр склав своєрідну програму предстоящих перетворень: він визначив число і компетенції колегій, а також укомплектував їхнім керівним складом. Указом від 15 грудня 1717 г. Призначаються президенти і віце-президенти колегій:
| Колегія | Президент | Віце-президент | |
| Чужестранных Г. І. Головкин | Канцлер граф Шафиров | Віце-канцлер барон | |
| Камер | Князь Д. М. Голицын | Барон Нирот | |
| Юстиція | Таємний радник | Бревер | А. А. Матвеев |
| Ревизион | Князь Я. Долгорукий | ||
| Військова | Князь А. Д. Меншиков | Генерал А. А.Вейде | |
| Адміралтейська | Генерал-адмірал | Крейс | Ф. М. Апраксин |
| Коммерц | П. А. Товстої | Шмидт | |
| Штатс | Граф І. А. Мусин-пушкин | ||
| Берг і Мануфактур - | Я. В. Брюс |
Документ від 12 грудня 1718 року:" 1Реестр колегіям. Про посаду, що в якій управлятинадлежит.
1. Чужестранных дів (що зараз Посольский наказ). Всякияиностранныя іпосольския діло і пересилання зі усіма окрестнымигосударствы іприезды послів і посланників, іприездыкурьеров і інших иноземцев.