На протяжении двухсот лет Конгресс продолжал представлять локальные интересы и откликаться на политические требования и давление общественности. Тем не менее, этот институт управления кардинально изменился. Реформы последних двух десятилетий сделали Конгресс еще более представительным и подотчетным. Они изменили методику в выработки законов и утверждения бюджета, а также еще лучше оснастили его для контроля за деятельностью исполнительной ветви власти.
Резолюция 1973 года о военных полномочиях и Акт 1974 года о бюджете наряду с контролем за фондами привнесли перемены, которые помогли Конгрессу "отнять" у Президента часть полномочий утерянных в предыдущие десятилетия. Институционные реформы 70- х годов привели к децентрализации и, сделавшей Конгресс более демократичным, но также и менее эффективным в законодательстве. С новой открытостью появилась большая подотчетность и отзывчивость на требования избирателей, но произошло это за счет снижения продуктивности и эффективности Конгресса, как законотворческого института. Нынешние главы исполнительной власти считают, что им на много труднее, чем их предшественникам в Белом доме, влиять на Конгресс. Сейчас конгрессмены более независимы. С ослаблением строгих правил старшинства, которыми оперировали сильные партии, координация законодательного процесса стала более затруднительной для партийных лидеров палат.
Хотя в 70-х годах Конгресс выработал новые способы ограничения власти Президента, игрища между исполнительной и законодательной ветвями отнюдь не заканчиваются нулевым результатом. Если одна ветвь добивается какой-то власти, другая не обязательно ее теряет. Повышение роли федерального правительства со времен второй мировой войны предоставила обеим ветвям новые широкие полномочия. Происходящие события и проблемы государственной политики дают возможность, как Президенту, так и Конгрессу обретать полномочия в процессе выработки своей позиции. Война с наркобизнесом, экологические проблемы, экономический и кредитный кризисы, продолжающийся рост бюджетного дефицита породили новые полномочия для обеих ветвей власти.
В отличие от других законодательных учреждений, которые главным образом реагируют и обычно одобряют предложения исполнителей, сам он, по мнению некоторых ученых, является источником важнейших политических инициатив. В отличие от других законотворческих органов, которым Конституция запрещает издавать законы, относящиеся к сфере прерогатив исполнительной ветви, или чьи решения могут быть приостановлены президентским вето и голосами избирателей, американский Конгресс практически пользуется такой же юрисдикцией, как и национальное правительство. Скорее за Конгрессом, нежели за Президентом или избирателями, остается последнее слово по проблемам государственной политики. Хотя Конгресс уделяет серьезное и часто приоритетное влияние предложениям Президента и исполнительных ведомств, он заявляет Президенту "нет" столь же часто, как и "да". Но даже когда он поддерживает инициативы исполнительной власти, ее предложения - 8 редко проходят через законодательный процесс, не будучи подвергнуты значительным изменениям.
Конгресс имеет обслуживающий персонал, не сравнимый ни по качеству, ни по количеству с другими законодательными учреждениями стран мира. Кроме того, у него есть система узкоспециализированных комитетов, обладающих полной автономией. Члены Конгресса хорошо образованны, и большинство из них имеют политический опыт, полученный на разных уровнях управления. Будучи однажды избранными, они проявляют тенденцию оставаться в занимаемых ими креслах Конгресса. Оклады у них относительно высокие, дополнительные привилегии значительны, а пенсионное обеспечение по-настоящему великолепно. Институциональная власть Конгресса дополняется полномочиями, которыми законодатели пользуются индивидуально. Выполняя задания комитетов, члены Конгресса приобретают политический опыт, а вместе с ним способности определять государственную политику в сфере полномочий соответствующих комитетов. Но влияние отдельных законодателей на политику не ограничивается отныне сферой деятельности в каком-то одном из комитетов. Уже в течение некоторого времени формальные и неформальные правила Сената поддерживают индивидуальную инициативу, а поэтому сенаторы могут участвовать в принятии решений по широкому спектру политических проблем. Что касается Палаты представителей, то ее работу характеризуют "эгалитарные нормы, которые допускают и поощряют широкое участие любого члена в выработке окончательных решений. " Независимая политическая база законодателей во многих отношениях является источником автономных решений, которые принимает Конгресс и его члены. В США общенациональные партийные организации намного слабее, чем во многих других государствах.
Это означает, что члены Палаты представителей и сенаторы избираются в своих округах главным образом собственным достоинством и усилиям. Данное обстоятельство имеет два важных следствия. Первое: у законодателей вырабатывается сильная личная - 9 привязанность к своим избирательным округам и заинтересованным группам, финансировавшим их выборную кампанию. Второе: заняв кресло в Конгрессе, его члены обретают большую автономность от своих партийных лидеров. Чтобы сохранить занимаемое положение, члены Конгресса внимательно следят за насущными нуждами своих избирателей и групп, которые поддерживают их усилия по переизбранию, и поступают они подобным образом даже тогда, когда это может противоречить желаниям Президента или партийных лидеров.
Законотворческая сила Конгресса, его децентрализованный процесс принятия политических решений, а также его сопротивляемость отдельных членов давлению партийных лидеров и руководству исполнительной ветви, безусловно, ведут к политическим конфликтам и тупикам в отношениях между Президентом и Конгрессом. Но эти же свойства законодательной ветви могут также заставить этот механизм взаимоотношений "вертеться" лучше, чем ожидается при Президентской системе управления. Отсутствие партийной дисциплины и прочная привязанность конгрессменов к избирателям действительно приводят к частым тупиковым ситуациям, но эти же факторы заставляют законодателей считаться с влиянием Президента.
В президентских системах с сильными политическими партиями, ориентированными на общенациональные проблемы, контроль любой из партий, не являющейся сторонником Президента, всегда заводил бы в тупик, ибо Президенту было бы чрезвычайно трудно собрать большинство голосов в поддержку инициатив исполнительной ветви власти. В рамках американской политической системы Президент может склонить оппозиционных законодателей на свою сторону с помощью идеологических соображений или благосклонностью, которые они могут обратить на пользу своих избирателей.
Например, Президент Рейган никогда не располагал партийным большинством в Палате представителей, но в первые два года своей администрации ему удавалось убеждать многочисленных демократов в Конгрессе голосовать в его пользу. Сильная и более дисциплинированная партийная система не допустила бы образования подобной двухпартийной коалиции.
Система комитетов Конгресса нередко срывала усилия Президентов в осуществлении планов широких мероприятий, но в не меньшей степени содействовала стабильности президентской системы. Во-первых, разделение обязанностей в комитетах позволяет им справляться с чрезвычайно возросшей нагрузкой, вызванной разросшимся масштабом деятельности федеральных властей в ХХ в. Хотя система комитетов действительно делает законотворческий процесс медленным и скучным, без нее разработка политических решений вообще бы застопорилась. В нестабильных политических системах комитеты обычно получают незначительную поддержку со стороны персонала и располагают небольшой автономией, но имеют весьма широкие и аморфно очерченные сферы полномочий.
Во-вторых, комитетам присуща тесная связь с руководством федеральных ведомств, на которые распространяется их юрисдикция. Эти "небольшие квазиправительства", мешая Президентам руководить своей бюрократией, делают связи между чиновничеством и законодателями более прочными, нежели в большинстве других политических систем. Если в странах "третьего мира" гражданская бюрократия обычно прочно привязана к Президенту и военным, что создает опасность для парламентских институтов, то в США постоянное чиновничество зачастую куда ближе к законодателям комитетов, которые утверждают и субсидируют федеральные программы, чем к Президенту и членам кабинета, способным проявить неприязнь к делам учреждения. По этим и другим причинам Президенты, склонные к проведению изменений, потенциально чреватых дестабилизацией, часто терпят поражение от сил коалиции Конгресса и чиновничества, объединившихся ради защиты текущей политики;конечно, подобная коалиция едва ли возможна в большинстве других политических систем.
Обширная система комитетов позволила Конгрессу привлечь и удержать на службе профессионально подготовленных людей. Усовершенствованное разделение труда в комитетах дает возможность талантливым политикам усиливать свое влияние и оставлять след в государственной политике. Децентрализация полномочий в комитетах -еще один источник сопротивляемости Конгресса радикальным изменениям в политики. Главенствующее положение в комитетах и подкомитетах занимают, как правило, члены Палаты представителей и сотрудники служб, лично заинтересованные в проводимой государственной политике. Это означает, что изменения в политике будут чрезвычайно дифференцированными и поэтому далеки от дестабилизации. Более того, децентрализованный характер принятия решений Конгрессом обуславливает длительную процедуру прохождения большинства политических инициатив и необходимость поддержки со стороны широкой коалиции законодателей. Все это практически исключает возможность чрезмерных или радикальных действий в Конгрессе и гарантируют, что результатом законотворческого процесса окажется компромиссное предложения призывающее в лучшем случае к умеренным изменениям в политике.