Сперанский пришел к выводу о необходимости Свода законов как общей тематической инкорпорации действующих узаконений с внутренней отраслевой консолидацией законов на отраслевом уровне. Позднее в «Обозрении исторических сведений о Своде законов» (1833г.) Сперанский, исходя из особенностей русского права и правовой ментальности, считал Свод законов отражением именно российского «юридического быта». Главной особенностью он считал то, что Россия не получила, в отличие от западноевропейских стран, заимствовавших римское право, его стройной системы, которую составляли «законы высоким знанием придуманные, долголетним опытом испытанные и веками утвержденные». По его мнению, основная задача Свода законов — дальнейшее совершенствование законодательства и юрисдикционная деятельность государства, особенно судебная.
Следующим этапом совершенствования законодательства и устранения пробелов должна была стать кодификация основных отраслей права в виде уложений. «Уложение, — подчеркивал Сперанский, — есть систематическое изложение законов по их предметам, так устроенное, чтобы 1) законы общие предшествовали частным, и предыдущие всегда приуготовляли бы точный смысл и разумение последующих; 2) чтобы все законы, по своду недостающие, дополнены были в уложении и обнимали бы сколь можно более случаев, не нисходя, однако же, к весьма редким и чрезвычайным подробностям».
Дополнительным этапом в систематизации законодательства Сперанский предполагал создание учебной книги, учебников — что «есть то же уложение, но более методическое и приспособленное к учебному преподаванию в училищах». Необходимой частью этого он считал и подготовку комментариев к законодательству. Он их называл «изъяснениями», где «излагается разум или основание законов, дается отчет в причинах и необходимости дополнений или перемен, в уложении введенных, и устанавливается связь их с законами существующими».
Сперанский в общих чертах предусмотрел и продолжение упорядочения узаконений на втором уровне, на котором предполагалась систематизация так называемых «местных узаконений» присоединенных к России территорий — губерний остзейских и западных, Царства Польского, Великого княжества Финляндского, Бессарабии, Грузии и др. местностей, где было сохранено действие существовавших источников права. В будущем предполагалась и интеграция традиционных регуляций народов Севера, Сибири и Средней Азии в законодательную систему Российской империи через издание сводов степных законов — откорректированных и санкционированных обычаев коренного населения.
Программа Сперанского затрагивала и организационную сторону дела: требовались существенные преобразования в структуре, составе и ходе Комиссии составления законов. Следовало с большей точностью определить компетенцию этого учреждения, пересмотреть состав Комиссии, предусмотреть последовательность работ и определить сроки завершения подготовки собраний, сводов, уложений, учебных книг.
Николай I нашел предложения Сперанского обоснованными, хотя и отклонил мысль о составлении уложения, «которая казалась ему чем-то отвлеченным, слишком теоретическим, и остановил свой выбор на Своде законов существующих с исключением всего недействующего, но без всяких изменений в существе их». 31 января 1826 г. последовал царский указ о создании в составе Собственной его величества канцелярии специального подразделения – Второго отделения, в котором под его надзором сосредотачивались все работы по систематизации законодательства.
При поддержке Николая I, при его энергии и последовательности (как в свое время при напоре Наполеона удалось в начале века кодифицировать французское законодательство) появился, наконец, шанс довести до логического завершения предпринятые еще Петром I в 1700 г. усилия Российского государства по наведению порядка в законах. Сперанский это понимал и принимал.
Работы возглавил Сперанский. Им в состав Второго отделения были собраны самые подготовленные в теоретическом и практическом отношении силы юристов и чиновников, созданы внутренние структурные подразделения — редакции, которые занимались конкретной систематизаторской работой, были подготовлены необходимые наставления и инструкции по подготовке Полного собрания и Свода законов Российской империи. Такой организованности и темпов работ еще не знала государственная машина России. Систематизация узаконений при уме, напористости и работоспособности Сперанского просто была «обречена на успех».
«Жалобы<...>всегда суть добрый знак. Они означают общий порыв к совершенству; народ пробуждается. Государство, которое находит все свое совершенным, спит в покойном невежестве или умерщвлено рабством».
«Вообще приметить должно, что всякая перемена без нужды и без видимой пользы есть вредна, так как все почти легкие средства в делах государственных по большей части суть средства ненадежные».
Полное собрание законов Российской империи
Практически сразу же началось составление Полного собрания законов Российской империи. Все узаконения разделили на две части — «главные эпохи»: первая начиналась с Соборного уложения 1649 г. и завершалась царствованием Александра I (176 лет) и составляла первое собрание; вторая начиналась с первого акта николаевского царствования, все законы которого должны были войти во второе собрание, которое предполагалось продолжать ежегодным изданием законов каждого минувшего года.
В Полное собрание законов должны были войти и «...под именем законов вмещены, по порядку времени, все постановления, к всегдашнему исполнению от верховной власти или именем ее от учрежденных ею мест и правительств происшедшие, по всем частям государственного управления, без всякого изъятия. Причем не было допускаемо различия между законами, ныне действующими, и законами отмененными».
Проделанный всего в почти пятилетний срок объем работы был колоссален! Составлены реестры законодательных актов, по ним собраны из многочисленных архивов государственных учреждений сами узаконения, проведена их сверка и ревизия текстов. При этом выяснилась парадоксальная ситуация: собрано было узаконений свыше 53 тыс., а «истинными» оказалось всего около 40 тыс. Каждый третий из «действительных» и применявшихся в юрисдикционной деятельности законов (не говоря уже об утративших юридическую силу) имел двойное заглавие и число, а некоторые даже не являлись законом и не подлежали изданию.
В 1830 г. впервые в истории Российского государства, начиная с 1649 г., законы были приведены в порядок и изданы. Первое Полное собрание законов в своих 45 томах содержало 36 920 узаконений, штаты и тарифы, а также включало прекрасно продуманные хронологический и предметный указатели. Весь этот материал располагался по томам Собрания в хронологическом порядке в зависимости от времени утверждения актов. Одновременно были изданы и пять томов второго Полного собрания законов Российской империи, в которые вошли более 4 тыс. узаконений николаевского царствования. По мере издания новых законов готовились и новые тома этого издания. Первый этап работ был успешно выполнен.
Свод законов Российской империи
Работа по составлению Свода законов была начата и проводилась параллельно с подготовкой первого Полного собрания законов. Система разделения законодательного материала в Своде была основана на идее, что «в государстве действуют два союза: союз государственный и гражданский... Отсюда два порядка законов: законы государства и законы гражданские».
План Свода законов предусматривал разделение всех законов на восемь главных книг или разрядов.
Подготовительные к созданию и изданию Свода законов труды, по мысли Сперанского, должны были состоять в 1) собрании законов, и 2) подробных обозрениях посредством Сводов исторических. Исторические обозрения являлись необходимым этапом в процессе создания Свода законов. Они способствовали обнаружению официально отмененных или утративших свою силу законов, а также всех законодательных изменений. При составлении сводов исторических сначала законы «приискивались без различия действующих от недействующих», затем проводились «сравнения законов одного года с законами другого» и статьи отмененные были исключаемы из Свода, пояснения и дополнения были «прилагаемы к первоначальному узаконению». Таким образом, составлялась «история изменений закона по каждому отделению».
В течение 1826-1827 гг. было составлено только историческое обозрение гражданских и некоторых частей уголовных законов. Эта деятельность явилась важным этапом, непосредственно предшествующим созданию Свода законов. По мере завершения исторических сводов начались работы уже над «систематическим Сводом» — сводом действующего законодательства. Правила, по которым должны были редактироваться отдельные части Свода, были заимствованы у английского философа и юриста Ф. Бэкона, приспособленные и дополненные Сперанским применительно к российскому законодательству.
Чиновники Второго отделения проделали поистине титанический труд, составляя из отдельных и разрозненных узаконений цельную и согласованную тематическую инкорпорацию законов. При этом проводилась отраслевая и институциональная консолидация законоположений в виде Основных законов, Учреждений и уставов. Все подготовленные проекты статей Свода законов докладывались лично Сперанскому, который отредактировал буквально каждую строку этого издания. Оперативность работы опять-таки была поразительна – за семь лет было сделано то, что не удалось сделать более чем за 180 предшествующих.