19 марта правительство в ответ на воззвание Петроградского Совета, потребовавшего, чтобы «все инородцы могли свободно развивать свою национальность и свою культуру», сделало заявление по вопросу о национальностях. Правительственное заявление, составленное в более ограничительном духе, только перечислило новые права гражданина-инородца: свобода передвижения, право собственности, право на выбор профессии, право быть избирателем, государственные служащие получили право использовать в школе национальный язык. Эта декларация освобождала инородцев от дискриминации, которой подвергался каждый из них при царском режиме. Но она не возвратила им «коллективного достоинства», которое принесло бы инородцам признание индивидуальности нации.
В начале апреля проблема войны стала в центр политических дебатов. По мнению правительства, в котором П.Милюков и А.Гучков отличались особой активностью, только победа могла укрепить связи нового режима и западных демократий, консолидировать общество и, может быть, положить конец революции. Для Милюкова цели, преследуемые в войне новой Россией, ни в чем не отличались от целей царского правительства: на повестке дня оставалось завоевание Константинополя. Эта позиция вызывала сомнения у Совета.После долгих дебатов согласие было достигнуто (14 марта) принятием «Воззвания к народам всего мира», в котором пацифистская утопия сочеталась с «революционным оборончеством». Вернувшись из ссылки, лидер меньшевиков Церетели настоял на том, чтобы Совет более точно определил свою позицию в пользу тех, кто отдавал приоритет борьбе за мир, или тех, кто настаивал на защите революции. 26 марта Церетели добился одобрения этой центристской позиции — борьба за мир и защита революции — значительным большинством Совета. Обеспокоенные после обнародования «Воззвания к народам всего мира» боеспособностью русской армии, правительства решили войти в контакт с Временным правительством России через посредничество социалистов, на которых возлагалась задача возродить боевой дух нового режима. В Петроград отправились две делегации: «чрезвычайная посольская миссия» двух министров-социалистов и делегация западных социалистических лидеров. Социалистическая делегация, приехавшая официально для того, чтобы приветствовать революцию от имени западных социалистов, была настороженно встречена Советом, который подозревал ее — и не без оснований — в желании добиться возобновления наступления в тот самый момент, когда с таким трудом была выработана формула мира «без аннексий и контрибуций». Западные социалисты на словах одобрили эту формулу. Но ввиду того, что русские решительно отвергали идею сепаратного мира, делегация западных социалистических лидеров в конечном счете установила прекрасные отношения со своими коллегами из Совета и даже были приглашены на Съезд солдатских комитетов Западного фронта, который проходил в Минске, чтобы поддержать представителей Совета и при необходимости «поднять дух» солдат.
Лозунги Совета о «мире без аннексий» и «революционном оборончестве» были горячо приняты делегатами этого съезда, показавшего, что командование (и в большой степени правительство) потеряли всякий авторитет у войск. Исполненные твердой решимости добиться выполнения Приказа № I (к которому добавился в связи с настойчивыми просьбами офицеров Приказ № 2, ограничивший компетенции солдатских комитетов), солдаты ежедневно сталкивались с непримиримостью офицеров, не желавших никакой демократизации армии, никакой либерализации военных институтов и решительно настроенных на ведение войны до победного конца. В глазах солдат Приказ № 1 никоим образом не означал, вопреки утверждениям командования и военного министра Гучкова, «смерти армии» или «отрицания всякой дисциплины». Солдаты были готовы воевать — в тот момент они еще полностью доверяли Совету, — но отказывались терпеть систематические унижения.
Именно в этой напряженной обстановке разразился апрельский кризис. Апрельский кризис стал первым испытанием новой власти на прочность. Проблема внешней политики была, пожалуй, первым вопросом, по которому правительство не смогло сразу найти взаимопонимания с массами и Советом. Кризис ясно показал полную беспомощность правительства. И дело было не в его «буржуазности», ведь и последующие составы правительства от присутствия в них министров-социалистов в конечном счете не стали более популярными. Состав правительства и партийная принадлежность министров мало что значили. От властей требовалось лишь одно: поощрение и узаконение того беспредела, что происходил в стране. Петросовет для этого вполне подходил, а Временное правительство было сковано его авторитетом и своим собственным бессилием. В его задачи входило лишь издание таких законодательных актов, которые не противоречили бы настроениям масс. Любое серьезное сопротивление им неизбежно влекло за собой кризис власти.Итак, ни буржуазия и либеральный лагерь, ни социалистические партии как политические силы не являлись тем рычагом, который в феврале 1917г. произвел революцию в России. Можно так или иначе оценивать роль этих сил в ее подготовке, но собственно революция произошла не по их вине. Февральская революция не была ни буржуазно-демократической, ни социалистической по своей сути. В ней доминировали демократические и социалистические по форме, но в сущности анархические и охлократические силы.
Февральские события были обусловлены не активизацией какой-либо политической силы, а скорее наоборот, их общим бессилием. Томубыла не одна причина. Затяжной правительственный кризис, развал центрального и местного управления в момент колоссального напряжения сил, связанного с войной, и одновременно упорное нежелание самодержавия и государственного аппарата разделить тяжкий груз управления страной с умеренными силами российского общества, отсюда — слабость последних и т. д.,— все это сделало свое дело.
Правительство официально заявило, что Россия не думает ни о каких аннексиях, и кризис, казалось, был разрешен. Теперь уже кадеты, как и большевики, попытались заставить правительство порвать с Советом, но князь Львов, выступивший в качестве арбитра, высказался в пользу сторонников «движения», желавших партнерства с Советом. Однако руководители последнего колебались относительно того, следует ли им взять на себя обязательства и разделить ответственность власти. 28 апреля после продолжительных дебатов Исполком Совета отклонил минимальным большинством голосов (24 против, 22 за и 8 воздержавшихся) участие в правительстве.
Под давлением многочисленных петиций, большинство которых исходило от солдат столичного гарнизона, призывавших Совет принять участие в правительстве, и учитывая вновь возросшую активность окраин, меньшевики, руководимые Чхеидзе и Церетели, объявили о своей поддержке идеи коалиционного правительства.
Переговоры о создании коалиционного правительства были проведены в два приема по сценарию министерского кризиса парламентского типа: дискуссия о программе; торг вокруг формирования кабинета. Дан и Церетели подготовили программу Совета, отдававшую приоритет внешней политике за счет всех других важных вопросов (аграрная реформа, защита прав трудящихся, статус национальных меньшинств).
Князь Львов остался председателем нового Совета министров, в котором умеренные (кадеты) сохранили семь портфелей, а социалисты получили шесть. Благодаря своему политическому весу в кабинете главенствовали три лидера «демократии»: Церетели (министр связи), Чернов (министр сельского хозяйства) и Керенский (военный министр и министр военно-морского флота). Вхождение в правительство многих министров-социалистов ставило под вопрос сам принцип двоевластия.
Новое правительство посвятило себя прежде всего решению проблемы заключения мира. Новая внешняя политика определялась и теоретически обосновывалась Церетели, за которым Терещенко — официальный глава российской дипломатии — следовал не без скептицизма. План заключения мира, разработанный Церетели, состоял из двух пунктов: обращение к правительствам с целью заручиться поддержкой идеи мира без аннексий (отказ России от притязаний на Константинополь должен был послужить примером); организация конференции всех социалистических партий в Стокгольме для разработки программы мира, которую социалисты воюющих стран, возродившие Интернационал, должны навязать своим правительствам, если те останутся глухи к доводам разума. Этот утопический проект потерпел полный крах.
Потерпев поражение на «фронте мира», новое правительство было не более удачливым и на военном фронте. Чтобы сохранить доверие союзников и не потерять полностью доверие командования, правительство попыталось добиться от армии возобновления «активных операций», могущих послужить прелюдией к масштабному наступлению, которое, как все надеялись, стало бы последним. Верховное главнокомандование возлагало на Совет всю ответственность за дезорганизацию армии, начавшуюся, по его мнению, со дня принятия Приказа № 1, и считало, что продолжать войну в этих условиях невозможно. Керенский считал, что только авторитарное восстановление порядка в армии принесет положительные результаты. Чтобы подготовить наступление, он предпринял длительное и памятное турне по войсковым частям, стараясь убедить участников огромных солдатских собраний, пришедших его послушать, что сначала нужна военная победа над немцами, которая покажет союзникам, что Россия ищет мира не из слабости. На какое-то время это ему удалось. 18 июня началось наступление, которое после нескольких первоначальных успехов захлебнулось, отчасти из-за нехватки снаряжения. И здесь провал правительства был очевиден.