3 мая 1882 г. было издано Высочайше утвержденное положение Комитета Министров "Временные правила" о евреях, в основу которого легло стремление правительства ослабить эксплуатацию коренного сельского населения евреями[17]. Согласно правилам, евреям вновь было запрещено селиться вне городов и местечек, приобретать и арендовать там имущество, торговать в воскресенье и праздничные дни. Ограничения были также распространены на те категории евреев, которые имели право постоянного жительства по всей империи; исключение составляли лица, имевшие высшее образование.
В 1887 г. началось ограничение приема евреев в высшие и средние учебные заведения с установлением процентной нормы (в черте оседлости - 10%, вне ее - 5%, в столицах - 3% от общего числа поступивших христиан), а в 1889 г. - в адвокатуру. В 1890-х гг. последовали ограничения, запрещающие участие евреев в некоторых акционерных обществах (1890), в нефтяном промысле (1892) [18].
Ограничения касались и участия евреев в общественной жизни. По Городовому положению от 11 июня 1892 г. евреи не допускались к участию в городских избирательных собраниях. Они "были устранены от выбора гласных, членов управы, городского головы, и сами были лишены права быть избираемыми на указанные общественные должности". Дарованные ранее права евреям в избирательной кампании по Городовому положению 1870 г. были отменены[19].
В период с 1881 по 1904 гг. российской властью было создано пять правительственных структур, призванных решать "вечный вопрос", а всего с 1800 г. в Российской империи действовало одиннадцать структурных подразделений, занимавшихся еврейской проблемой[20].
Продолжая политику своего предшественника, Николай II (1894-1917) направил ее в русло борьбы с любыми проявлениями революционных настроений в империи, носителями которых являлись, в том числе, представители еврейского населения.
На рубеже XIX- XX вв. большая часть еврейского населения была сосредоточена в городах, из сельской местности евреев выселяли. Власти поняли, что их политика, вызывая "крайнюю скученность еврейского населения в городах оседлости", создает "класс озлобленного… еврейского пролетариата", включавшегося в революционное движение. В связи со сложившейся нестабильной политической ситуацией в стране, российское правительство пошло на изменение некоторых законов в отношении российских евреев.
В 1903 г. Департамент полиции МВД разослал губернаторам, градоначальникам и обер-полицейским депешу. В ней сообщалось о том, что существующие относительно евреев законоположения устарели; они не соответствовали настоящим условиям жизни.
Однако речь шла не о кардинальных преобразованиях законодательства о евреях, а только о его частичном усовершенствовании[21].
В законодательной политике по отношению к евреям последовали незначительные послабления: 7 июня 1904 г. была отменена 50-верстная пограничная полоса, она вошла составной частью в черту еврейской оседлости, 11 августа 1904 г. были отменены "Временные правила" (от 3 мая 1882 г) в отношении групп, которые пользовались правом повсеместного жительства[22].
Министерство внутренних дел установило выдачу нижним чинам из евреев, принимавшим участие в войне с Японией, особых удостоверений о праве их повсеместного жительства в Империи.
17 октября 1905 г. Николай подписал Манифест "Об усовершенствовании государственного порядка".
Издание Манифеста способствовало оживлению общественно-политической жизни и появлению политических партий. В 1905 г. была учреждена самая влиятельная монархическая партия - "Союз русского народа" (СРН). Национализм и антисемитизм составляли основу ее программы, что особенно отразилось в пятом разделе под названием "Еврейский вопрос". В 1905-1906 гг. представители этой партии способствовали организации беспорядков, которые переросли в еврейские погромы по всей империи[23].
В 1906 г. П.А. Столыпин, понимая сложность ситуации в стране, предложил Совету министров начать подготовку к отмене еврейских ограничений. Комитет министров отмечал, что с государственной точки зрения правильным было бы полное уравнение евреев в правах с остальным населением империи. Император передал законопроект, подготовленный Советом министров, на рассмотрение Думы. Но ни II, ни III и ни IV Думы проект не рассмотрели. В целом вопросы, связанные с антиеврейским законодательством, поднимавшиеся на заседаниях Думы, не имели практических последствий.
Согласно циркуляру министра внутренних дел П.А. Столыпина от 22 мая 1907 г. губернаторам внутренних губерний было предложено "приостановить, впредь до пересмотра в законодательном порядке, общего вопроса о праве жительства евреев, выселение всех тех из числа поселившихся до 1 августа 1906 года в местностях, где им жительство воспрещено, кои:
1) или поселились в названных местах на законном основании, но затем утратили это право;
2) или имеют семью и "домообзаводство". Непременным условием применения меры "оставить" еврея на жительство в местности, ему запрещенной, являлось решение административной власти: не вреден ли он для общественного порядка и не вызывает ли неудовольствия среди населения, среди которого он проживает[24].
По отношению к евреям был применен ряд значительных ограничений, касающихся их профессий в предпринимательской деятельности. По закону от 15 июня 1912 г. о преобразовании местного суда, евреям было запрещено занимать должности мировых и волостных судей[25]. В 1913-1914 гг., под предлогом противодействия скупке земель акционерными обществами с еврейским капиталом, были разработаны правила, ограничивающие приобретение земли любыми акционерными предприятиями; евреям же было запрещено становиться управляющими недвижимым имуществом и директорами-распорядителями таких предприятий. Только бурный протест российских промышленников вынудил царя объявить 16 июля 1914 г. о временном прекращении действия этих правил. Но фактически они применялись и в дальнейшем[26].
В стране процветал антисемитизм, нагнеталась вражда против евреев. Еврейский вопрос еще более обострился в связи с начавшимся позорным делом в суде г. Киева против М. Бейлиса, обвиненного в ритуальном убийстве. В годы Первой мировой войны наблюдалось массовое изгнание евреев из прифронтовой полосы, в вину им ставили предательство и шпионаж. Нет точных данных о том, какое количество жителей черты оседлости, попавшей в зону военных действий, покинуло родные места. Только из одной Курляндской губернии подлежало выселению до 300 тысяч евреев. В действительности в дальнейшем количество беженцев исчислялось миллионами[27].
Первая мировая война внесла свои коррективы в законодательство о евреях.15 августа 1915 г. министр внутренних дел разослал по губерниям циркуляр, по которому "ввиду чрезвычайных обстоятельств военного времени" евреи получили право поселяться вне черты оседлости[28]. В связи с военными событиями была практически отменена черта оседлости. Это была вынужденная мера российского правительства. Закрытыми оставались Петроград, Москва, казачьи области Войска Донского, Кубанского и Терского, Туркестан, Кавказский край.
Евреи России получили "полную гражданскую эмансипацию лишь в марте 1917 г., когда Временное правительство своим постановление отменило все национальные и вероисповедные ограничения". В целом после февраля и октября 1917 г. были отменены более 100 законоположений антиеврейского толка[29].
Итак, самодержавная политика по еврейскому вопросу была неоднозначной и противоречивой. С момента установления черты оседлости до рубежа 70-х - 80-х гг. XIX в. она была в основном направлена на ассимиляцию евреев с предоставлением им незначительных прав. С 1881 г. политика в еврейском вопросе кардинально изменилась, началась ожесточенная борьба против евреев во всех областях их жизнедеятельности. Это относилось к эпохе Александра III и первому двадцатилетию правления Николая II. Одной из главных причин ущемления евреев в гражданских правах и запрета повсеместного жительства стала их принадлежность к иудаизму.
Попытки общественности поднять голос в защиту равноправия евреев известны с середины ХIХ века. Одесский журналист А.Б. Думашевский еще в 1858 г. из двух лозунгов "эпохи великих реформ" - эмансипации и просвещения евреев выдвигал на первый план требование эмансипации, несмотря на то, что лозунг просвещения "преобладал в стремлениях большей части еврейской интеллигенции", живущей в черте оседлости[30].
На протяжении более ста лет - с начала XIX до первых лет XX века - на государственном уровне образовывали различные комитеты или комиссии для пересмотра законодательства о евреях. В недрах таких комитетов и комиссий изредка рождались предложения о предоставлении евреям равноправия. Но это были предложения чиновников. Одной из подобных комиссий - "Высшей комиссии по пересмотру действующих о евреях в Империи законов", названной Паленской по имени ее председателя графа К.И. Палена, решили предоставить материал по различным вопросам еврейской жизни несколько общественных деятелей. Занялись этим известный русский писатель Н.С. Лесков, бывший издатель журнала "Современник" М.А. Антонович и молодой публицист С.М. Дубнов, впоследствии ставший известным еврейским историком[31].