Напряженное положение создалось с продовольственным снабжением армии и промышленных центров.
С хлебом в стране сложилась парадоксальная ситуация: происходило неуклонное нарастание продовольственного кризиса при фактическом избытке ресурсов.
Резкое сокращение экспорта хлеба с началом военных действий и уменьшение потребления (оккупация ряда районов и сокращение населения) сформировали резерв примерно в 1 млрд. пудов, что в немалой степени обнадеживало правительство. Избыток хлеба был и в Сибири, где за годы войны посевные площади возросли, и в черноземных губерниях Европейской России — более 0,5 млрд. пудов. Одновременно в нечерноземных губерниях недоставало около 270 млн. пудов.
Тем не менее, продовольственное снабжение ухудшалось. И причина состояла не столько в транспорте, сколько в неблагоприятной рыночной конъюнктуре для поставщиков товарного хлеба, что вынуждало правительство идти по пути администрирования заготовок. В конце 1915 г. председателю Особого совещания по продовольствию было предоставлено право устанавливать в масштабах империи или ее отдельных районов предельные цены на продажу продовольственных продуктов и фуража. В декабре 1916г. царское правительство ввело обязательные поставки хлеба в казну по твердой цене. Это ущемляло интересы поставщиков и приводило к срыву заготовок.
Необходимо учитывать также, что перед войной Россия ввозила из-за границы не только сельскохозяйственные машины, но и простые вещи наподобие осей, серпов, кос. В 1915 г. ее собственное производство этих товаров упало до 15,1%, ав 1917 г. — до 2,1%. Значительно сократилось и производство потребительских товаров. Вступление в войну Турции на стороне стран Тройственного союза привело к серьезнейшим последствиям — закрытию Босфора и Дарданелл и почти полной изоляции Российской империи от мирового рынка. Отныне импорт шел только через Архангельск и Владивосток. Россия оказалась в условиях экономической блокады.
Таким образом, нарушалась возможность сбалансированного товарообмена. Крестьянство начало скрывать, а иногда даже уничтожать хлеб. В результате уменьшались запасы хлеба, имевшиеся в распоряжении государственных органов. В первом квартале 1917 г. они сократились до критического минимума и на 1 марта составили 20 млн. пудов при ежемесячной норме потребления свыше 90 млн. пудов.
На фронтах к Февральской революции запасов продовольствия было на три—пять дней. Вместо 500 вагонов продовольствия, которые получал Петроград ежесуточно в октябре 1916 г., в январе 1917 г. суточное поступление уменьшилось до 269 вагонов, а в феврале стало меньше 200. Такое же резкое сокращение наблюдалось и в Москве.
В годы войны ухудшился трудовой баланс страны. Дефицит рабочих рук испытывали все воюющие страны. Франция, напри- мер, в обмен на кредиты предлагала России поставлять рабочих. Но в России положение в этой сфере было намного сложнее. Из деревни было изъято свыше половины мужского трудоспособного населения. Общая численность населения, занятого в сельском хозяйстве России (в пересчете на взрослых мужчин), в 1914 г. сократилась до 83,5% (1913 г. = 100%), в 1915 г. - до 78,7 и в 1917 г.-до 76,2%. Страна понесла огромные людские потери, потеряла убитыми и умершими от ран больше, чем какое-либо другое государство, принимавшее участие в войне. Процент потерь был еще выше в отношении трудоспособных возрастов.
На динамику трудовых ресурсов оказало непосредственное влияние ухудшение продовольственного снабжения городов. Нараставшая угроза голода приводила к усилению оттока городского населения, что вызвало необходимость привлечения неквалифицированной рабочей силы из деревни, а также женщин и массовое «мешочничество» — поездки в деревню за продуктами, которые обменивались на промышленные товары, следствием чего стало увеличение числа прогулов и существенное падение производительности труда.
Война не могла не отразиться на финансовой системе. Расходы постоянно росли (1914/15 г. - 27,2 %, в 1915/16 г. - 39, 6, а в 1916/17 г.- 49,3% совокупного дохода страны). Одновременно сокращалась доходные статьи бюджета (таможенный доход, доходы от железных дорог, лесного хозяйства и т.д.). Запрещение продажи казенного вина с началом войны, а затем полное запрещение виноторговли привели к ликвидации самой большой статьи доходов бюджета, составлявшей 25%, или до Y4 всего бюджета страны. Повышение акцизов (на табак, спички, бумагу, нефтяные продукты), а также налогов (промыслового, на перевозку пассажиров, грузов и т.д.) не могло компенсировать эти потери.
В таких условиях правительство использовало традиционные методы покрытия военных расходов — денежную эмиссию, займы, введение новых и повышение действовавших налогов и косвенное обложение.
С начала войны прекратился размен бумажных денег на золото и наращивался выпуск кредитных билетов. Согласно уставу Государственный банк мог выпустить кредитных билетов на 300 млн. руб. Во время войны это положение было изменено. Эмиссионное право Госбанка было увеличено до 1,5 млрд. руб. Позже эта сумма постоянно росла и достигла 6,5 млрд. руб. в 1916 г. Зачетыре года войны количество кредитных билетов в обращении увеличилось более чем в шесть раз. При этом сокращался золотой запас. До войны золото, находившееся в кладовых Государственного банка, почти полностью обеспечивало кредитные билеты. В России имелось золота на 1600 млн. руб., за границей — примерно на 150 млн. руб. при 1633 млн. кредитных билетов в обращении. На 1 октября 1917 г. в России хранилось золота на сумму 1294 млн. руб. при 17 275 млн. кредитных билетов в обращении. В 1916—1917 гг. были выпущены разменные марки и казначейские знаки.
Сокращались и налоговые поступления. В первые три месяца 1917 г. поступления государственного поземельного налога упали на 32% по сравнению с 1916г., налоги с городского недвижимого имущества — на 41 %, квартирного— на 43, военного — на 29, промыслового — на 19, закладного — на 11, наследственных пошлин — на 16, страховых — на 27, выкупных платежей — на 65%. Внутренние и внешние заимствования привели к многократному росту государственного долга. На начало 1914 г. государственный долг России равнялся приблизительно 4 млрд. руб., на 1 августа 1916 г. — 30, а на 1 августа 1917 г. — уже 43 млрд. руб.
Прогрессирующая инфляция (к февралю 1917г. курс рубля на внутреннем рынке упал до 27 коп. при официальном курсе — 55 коп.) и дефицит предопределили рост цен на основные товары в 4-5 раз. Потребление рабочих в 1916 г. при росте номинальной заработной платы составляло менее 50% довоенного уровня.
Описанные процессы в экономической жизни страны в значительной степени усилили отмеченную выше тенденцию к расширению государственного регулирования экономической жизни.
При анализе проблем государственного регулирования в России важно учитывать следующие немаловажные обстоятельства:
• государство имело значительную долю национального богатства, что предопределяло основы экономической политики, ее направленность (попечительство и опека);
• правительство не могло не учитывать возрастающее влияние монополистического капитала;
• при этом оно имело возможность использовать внутренние противоречия бизнеса для сохранения основных принципов экономической политики и усиления роли государства в хозяйственной жизни страны;
• правительство находилось под постоянным давлением общественно-структурообразующего помещичьего сословия, чьи интересы зачастую не совпадали с интересами капитала.
А это существенно ограничивало возможности правительства в согласовании интересов государства и общественности. Российская бюрократия была убеждена в возможности решения задач регулирования прежде всего методами укрепления административно-распорядительных прав власти по отношению ко всем субъектам хозяйственной системы без учета их интересов. Поэтому правительство в течение первого года мировой войны, опасаясь растущего влияния монополистического капитала и будучи уверенным в возможностях государственного аппарата, не шло на расширение сотрудничества. Одновременно правительство оказалось в противоречивом положении, поскольку вынуждено было согласовывать интересы торгово-промышленных кругов и помещиков.
Основными задачами военного регулирования экономики правительство считало обеспечение производства материальными ресурсами, а населения (и особенно армии) — продовольствием. Для этого в августе 1915г. были образованы четыре особых совещания — по обороне, перевозкам, топливу и продовольственному делу. Они имели широкие полномочия и возглавлялись министрами (военным, путей сообщения, торговли и промышленности, земледелия). В качестве инструментов регулирования использовались государственные заказы, фиксированные и предельные цены, ограничение свободы торговли вплоть до введения государственной монополии, реквизиции продукции, разрешительная система при межрайонном обмене товарами и перевозке грузов по железным дорогам. Совещания были призваны разрабатывать планы снабжения армии и населения продовольствием, топливом и т.д., выдавать авансы предприятиям и содействовать в выполнении заказов. По мере ухудшения экономической ситуации правительство стремилось усиливать роль административных рычагов, активизировать непосредственное вмешательство в хозяйственную жизнь и прежде всего в сферу распределения.
17 февраля 1915 г. вышел закон, наделявший местные власти новыми правами — запрещать вывоз сельскохозяйственной продукции за пределы своей губернии, устанавливать предельные цены на хлеб и фураж, закупаемые армией, реквизировать продукты по пониженным ценам (на 15%). Это важный момент в становлении административного регулирования. В 1916 г. быливведены твердые цены на все хлебные сделки, как правило заниженные, что привело к росту рыночных цен, особенно в сентябре 1916 г., и сокрытию производственных запасов. Эти меры создавали искусственный продовольственный дефицит в городах.